II SA/Łd 347/10

Dnia 14 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], Nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. Z., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku, Nr [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], przyznał D. Z. świadczenie w postaci zasiłku rodzinnego na dzieci: P. Z. i K. Z., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla dziecka P. Z., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko K. Z. oraz dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko – K. Z. Następnie, organ postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] wznowił postępowanie z urzędu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją dotyczącą przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna K Z. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wznowienie postępowania nastąpiło na skutek nowych okoliczności, które nie były znane w trakcie wydawania decyzji przyznającej świadczenie. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] uznał za nienależnie pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od dnia 1 września 2005 roku do dnia 30 czerwca 2006 roku w wysokości 505,80 zł miesięcznie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m. in. przepis art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 3, art. 29 ust. 1, art. 30, art. 32 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w czasie pobierania świadczenia strona przebywała na urlopie wychowawczym. W dniu 19 lipca 2008 roku wyszły na jaw nowe okoliczności, a mianowicie fakt, że w okresie od września 2004 roku do czerwca 2008 roku strona pracowała jako pielęgniarka szkolna. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem przysługuje określonym osobom w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dodatek zastępuje utracony dochód z pracy. Dodatek nie przysługuje, jeżeli osoba uprawniona do urlopu wychowawczego pojęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową (art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Strona zapoznała się z warunkami korzystania ze świadczeń, bowiem podpisała stosowne oświadczenie zawarte w treści wniosku. Tym samym dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego organ uznał za nienależnie pobrany. Strona nie wniosła odwołania od tej decyzji, zatem uzyskała ona przymiot ostateczności. W dalszej kolejności, organ decyzją z dnia [...] roku zobowiązał D. Z. do zwrotu nienależnie pobranego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie głównej należności – 5.058 zł i odsetki ustawowe – 1.451,51 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 20 ust. 3, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 8 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że mocą decyzji z dnia 13 sierpnia 2008 roku uznano za nienależnie pobrany dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenie jest zobowiązana do jego zwrotu (art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a kwoty świadczeń podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami (art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W odwołaniu od powyższej decyzji D. Z. podniosła, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż obowiązek zwrotu świadczenia wygasł na mocy art. 409 kodeksu cywilnego. Świadczenie zostało bowiem zużyte na leczenie i specjalne wyżywienie ciężko chorego dziecka. Było to, zdaniem strony, zużycie konsumpcyjne i na dzień zwrotu świadczenia strona nie jest już wzbogacona. Nadto, decyzje przyznające sporne świadczenia są wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż strona do wniosku o przyznanie świadczenie dołączyła zaświadczenie z urzędu skarbowego potwierdzające fakt, że uzyskuje ona dochody, z czego wynika, że musiała ona pracować. Strona nie wiedziała, że w okresie urlopu wychowawczego i opieki nad dzieckiem, nie może podejmować jakiejkolwiek pracy. Podpisując wniosek o przyznanie świadczenia strona nie wiedziała o tym, że były tam zawarte pouczenia. Mimo pracy jako pielęgniarka szkolna, sprawowała opiekę nad dzieckiem, bowiem dziecko przebywało razem z nią w szkole. Z tego powodu, w ocenie strony, nie naruszyła treści art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konkluzji odwołująca się powtórzyła, że sporne świadczenie w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, jak i pieniądze zarobione w szkole, zostały przeznaczone na leczenie dziecka, zatem odwołująca się nie pozostaje już wzbogacona. Rodzina znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż w sprawie została wydana przez organ I instancji ostateczna decyzja, w której organ określił co i za jaki okres i w jakiej wysokości jest nienależnym świadczeniem. W sytuacji gdy obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wynika z treści art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja określająca dane świadczenia jako nienależne, zdaniem organu, wydawanie decyzji o zobowiązaniu do zwrotu jest zbędne. Fakt ten przesądza o tym, że postępowanie przed organem I instancji jest bezprzedmiotowe. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie może być ocena legalności decyzji przyznających stronie świadczenia rodzinne. Skoro strona podpisuje oświadczenie, to przyjmuje się, że zapoznała się z jego treścią. Fakt, że w złożonym przez stronę zaświadczeniu z urzędu skarbowego został wykazany dochód, nie świadczy o pracy zawodowej takiej osoby, bowiem mogła ona uzyskać przychód np. z wynajmu. Do zwrotu nienależnych świadczeń uzyskanych z pomocy społecznej nie ma zastosowania regulacja kodeksu cywilnego stanowiąca o bezpodstawnym wzbogaceniu. Kwestie dotyczące sytuacji materialnej i osobistej strony mogą stanowić podstawę do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty. W skardze na powyższą decyzję D. Z. wniosła o jej zmianę w ten sposób, żeby umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowe wobec wygaśnięcia obowiązku zwrotu świadczenia na mocy art. 409 Kodeksu cywilnego. Zdaniem strony, do sprawy znajduje zastosowanie regulacja powołanego przepisu kodeksu cywilnego. Skoro w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma unormowania dotyczącego wygaśnięcia obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia, to w tej części należy zastosować zapisy kodeksu cywilnego. W konkluzji strona podtrzymała argumenty prezentowane w toku postępowania przed organami administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w jej uzasadnieniu. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy czym, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wskazać należy, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja przyznająca skarżącej m. in. świadczenie w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Po powzięciu wiadomości o tym, że skarżąca mimo korzystania z urlopu wychowawczego pracowała, organ w drodze postanowienia wznowił postępowanie w sprawie. Po przeprowadzeniu tego postępowania, organ wydał decyzję o uznaniu w/w świadczenia za nienależnie pobrane. Z racji tego, że strona nie wniosła odwołania od tej decyzji, uzyskała ona przymiot ostateczności. Następnie organ, w drodze decyzji, nałożył na stronę obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania, uchylił decyzję I instancji i umorzył postępowanie w sprawie przed tym organem. W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd dostrzegł dwa poważne naruszenia przepisów prawa. Pierwsze naruszenie odnosi się do uchybienia normom prawa procesowego, drugie zaś odnosi się do sfery prawa materialnego. Po pierwsze należy wskazać, że postępowanie w sprawie przyznania opisanego świadczenia w chwili obecnej toczyło się w trybie wznowienia. Sam bowiem organ I instancji postanowieniem wznowił postępowanie w sprawie. Tym samym organ, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, powinien wydać jedną z decyzji określonych w art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Konfrontując treść tego przepisu z treścią decyzji wydanych w sprawie, Sąd uznał, że nie jest to żadna z decyzji, o których stanowi art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym skład orzekający uznał, że organy w sprawie naruszyły przepis art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z opisanym powyżej uchybieniem wiąże się także naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią tego przepisu osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, po myśli art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W orzecznictwie sądowym przyjęty został pogląd, iż warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależnie pobrane i nałożenie obowiązku jego zwrotu bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje – jedna przyznająca świadczenie, a druga obligująca do jego zwrotu. Rzecz oczywista, że aby zastosować przepis art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzja eliminująca z obrotu prawnego lub zamieniająca decyzję, którą przyznano nienależne świadczenia musi posiadać przymiot ostateczności. Zaprezentowany pogląd ma swoje poparcie w utrwalonym orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 października 2007 roku, II SA/Bd 613/07, Lex Nr 416809; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2007 roku, IV SA/Wr 466/07, Lex Nr 399403; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 roku, I SA/Wa 331/05, Lex Nr 187405 i inne). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowany pogląd. Jak już wskazywano, w stanie faktycznym sprawy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja przyznająca świadczenie rodzinne. W obrocie prawnym funkcjonuje także ostateczna decyzja uznająca to świadczenie za nienależnie pobrane. Treść tych decyzji jest wobec siebie sprzeczna. Aby organ mógł uznać dane świadczenie za nienależnie pobrane musi uprzednio przeprowadzić postępowanie, którego winno zakończyć się ostatecznym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. W tym zakresie Sąd uznał, że doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie. Jednocześnie, w odniesieniu do tej kwestii, Sąd uznał na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że niezbędnym dla końcowego załatwienia sprawy jest wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, która stanowiła podstawę do wydania decyzji I instancji. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej należy wyjaśnić, że świadczenie nienależne w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest instytucją odrębną od uregulowań przyjętych w kodeksie cywilnym. Dlatego też argumenty powołujące się na skonsumowanie i brak wzbogacenia mogą być oceniane jedynie pod kątem art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych i to na zasadzie uznania administracyjnego, a nie w oparciu o przepisy art. 409 i art. 411 kodeksu cywilnego. Tym samym, wszelkie kwestie dotyczące trudnej sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej i jej rodziny, na obecnym etapie postępowania nie mają wypływu na rozstrzygnięcie. Tego typu argumenty mogą być podnoszone dopiero na etapie postępowania prowadzonego w trybie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Wbrew poglądom skarżącej, ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera regulację dotyczącą wygaśnięcia zwrotu nienależnego świadczenia. Przepis taki zawarty jest w art. 30 ust. 3, i 5 ustawy i uzależnia wygaśnięcie tego obowiązku od upływu czasu. Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 li. "a" i "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.