II SA/Łd 347/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi T. G. i L. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania oddala skargę. a.bł. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia L.G. i T. G., reprezentowanych przez adwokata S. P. wniesionego, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]. W toku postępowania ustalono, że postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił L. G. i T. G. zawieszenia postępowanie administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z budynkiem mieszkalno-gospodarczym, usytuowanym na działce nr ewid. 631, położonej w D. przy ul. A nr 15. Po rozpatrzeniu zażalenia L.G. i T. G. na powyższe rozstrzygnięcie[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. T. G. zaskarżyła postanowienie [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Postanowieniem z dnia [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił w całości skargę T. G. i uchylił własne postanowienie z dnia [...]. Wyrokami z dnia 17 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność postanowień [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. (sygn. akt II SA/Łd 805/14) oraz z dnia [...]. (sygn. akt II SA/Łd 625/14). W uzasadnieniu wyroku z dnia [...]r. sygn. akt II SA/Łd 625/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że skoro żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego ani Prawa budowlanego nie przewiduje zaskarżenia odmowy zawieszenia postępowania, to należało stwierdzić jego niedopuszczalność. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 134 k.p.a., a nie w art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest bowiem możliwe, gdyż prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Powyższe okoliczności oraz treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia uzasadniały - w ocenie organu - wydanie postanowienia z dnia 23 lutego 2015 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. G. i L. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych w całości i ustanowienie adwokata z urzędu w osobie adwokata S. P., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne jako przesłanka obligatoryjna zawieszenia postępowania, którą jest wszczęcie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie znak: [...] o stwierdzenie nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], znak [...] i w efekcie odmowa zawieszenia postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] starszy referendarz sądowy przyznał skarżącym prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i oddalił wniosek o ustanowienie adwokata. Postanowieniem z dnia [...] tutejszy sąd przyznał skarżącym prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i oddalił wniosek o ustanowienie adwokata, zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 712/15 oddalił zażalenie skarżących na wspomniane postanowienie WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przez organami administracji publicznej. Przedmiotem rozważań sądu jest postanowienie[...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia L.G. i T. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z budynkiem mieszkalno-gospodarczym, usytuowanym na działce nr ewid. 631, położonej w D. przy ul. A nr 15. Niniejsza sprawa była już raz przedmiotem uwagi tutejszego sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 625/14 stwierdził nieważność postanowienia[...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Konsekwencją takiego stanu rzeczy, jak słusznie podniósł to organ orzekający w motywach zaskarżonego postanowienia, było związanie [...]WINB w Ł. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z przywołanego wyżej orzeczenia sądu z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 625/14. Z kolei obowiązkiem sądu w ramach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia była ocena, czy prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ orzekający uwzględnił wytyczne wynikające z uprzednio wydanego orzeczenia sądu administracyjnego. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, podzielany zresztą przez sąd, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12 - Lex nr 1487724, 9 października 2014 r. sygn. akt II FSK 2523/12 – Lex nr 1588086, 16 października 2014 r. sygn. akt II FSK 2506/12 – Lex nr 1598312, 30 października 2014 r. sygn. akt I GSK 143/13 – Lex nr 1587435). Oceniając w tym kontekście rozstrzygnięcie[...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., sąd uznał, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Organ II instancji rozpoznając ponownie zażalenie L.G. i T. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o odmowie zawieszenia postępowania uwzględnił niewątpliwie ocenę prawną zawartą w motywach wspomnianego wyżej wyroku z dnia 17 listopada 2014 r. i zaskarżonym postanowieniem prawidłowo orzekł o niedopuszczalności zażalenia. Po myśli art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Stosownie zaś do treści przepisów art. 141 § 1 i 2, art. 142 oraz art. 144 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Według art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W jednolitym orzecznictwie wypracowanym na tle aktualnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. podkreśla się, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2507/12 – Lex nr 1497937 i 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 340/13 – Lex nr 1486961). Przywołany wyżej przepis art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. wyróżnia dwa rodzaje przyczyn niedopuszczalności zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może bowiem wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Dokonując oceny przesłanki podmiotowej badaniu podlega złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. W ujęciu przedmiotowym niedopuszczalnym jest zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia. W tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...]. odmówił L.G. i T. G. zawieszenia postępowania administracyjnego. Rzeczone postanowienie w świetle aktualnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. oraz treści art. 141 § 1 k.p.a., bezspornie nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, co jednak nie wyklucza w przyszłości jego ewentualnej kontroli przy rozpoznawaniu przez organ II instancji odwołania od decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę robót budowlanych związanych z budynkiem mieszkalno-gospodarczym. W sytuacji więc, gdy ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości jego zaskarżenia, a mimo to skarżący wnieśli od postanowienia organu I instancji zażalenie,[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobligowany był orzec o niedopuszczalności zażalenia. Przepis art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawia organowi II instancji możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Gdyby zaś, jak domagają się tego skarżący,[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpoznał merytorycznie ich zażalenie, co raz już miało miejsce w tej sprawie, czego wyrazem jest prawomocny wyrok tutejszego sądu z dnia 17 listopada 2014 r. wydany w sprawie sygn. akt II SA/Łd 625/14, ponownie dopuściłby się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji podniesione w skardze zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczące legalności postanowienia organu I instancji pozostawały poza zakresem rozważań tutejszego sądu. Z tych wszystkich powodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. IB