II SA/Łd 368/17

Dnia 10 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi A S. A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia oddala skargę. LS Przedmiotem skargi A SA z siedzibą w K. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest decyzja z dnia [...] znak [...], mocą której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania Spółki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] Nr [...] o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem o wyłączenie gruntów leśnych z produkcji w celu poszerzenia wycinki drzew w pasie linii elektroenergetycznych i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. Jak wynika z akt administracyjnych Spółka A SA wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji celem poszerzenia wycinki drzew. Organ I instancji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie wskazując, iż wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagają zawsze roboty budowlane polegające na zmianie sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu lub jego części. Przy czym zmiana sposobu użytkowania obiektu również jest powiązana z wykonywaniem robót budowlanych. I wprawdzie nie wynika to z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako: ustawa), ale wskazuje na to odesłanie do art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy, w następstwie nie ustala się warunków zabudowy dla robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu, stąd decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych. Nie ustala się warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowane, bo ustalanie warunków staje się na tym etapie procesu inwestycyjnego bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, iż w sprawie niniejszej nie występuje ani zmiana sposobu zagospodarowania terenu ani też nie będą prowadzone roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Nie zmieni się dotychczasowe przeznaczenie terenu. Dalej organ wskazał, że stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postepowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe, wydaje się decyzję o umorzeniu postepowania. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie staje się zatem bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postepowania, albo utraciła ten charakter w toku postepowania administracyjnego. Organ winien z urzędu badać te kwestię i w przedmiotowej sprawie uznał, że postepowanie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co uzasadnia umorzenie postepowania. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji Spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona zaznaczyła, iż w ramach planowanego przedsięwzięcia nie będą wykonywane roboty budowalne, o których mowa w art. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji planowane przedsięwzięcie dotyczy poszerzenia istniejących pasów wycinki drzew pod i w otoczeniu linii elektroenergetycznych z uwagi na fakt, iż szerokość istniejących obecnie pasów wycinki nie zapewnia prawidłowej ich pracy oraz nie zapewnia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt przebywających w pobliżu. Planowane w ramach przedsięwzięcia prace strona zakwalifikowała jako bieżącą konserwację przewodów linii elektroenergetycznych. Strona dodała, iż w sprawie poszerzenia istniejących pasów wycinki drzew determinującym warunkiem jest stanowisko Nadleśniczego Nadleśnictwa B. oparte przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł., zgodnie z tym stanowiskiem poszerzenie istniejących pasów wycinki drzew wymaga uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji. Jednocześnie w przypadku przedmiotowej linii inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku o wyłączenie gruntów leśnych wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., opisaną na wstępie decyzją uchyliło w całości rozstrzygniecie organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy podzielając pogląd co do konieczności ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia, o którym mowa w art. 59 ust. 2 ustawy dostrzegł, że ustalenie warunków zabudowy dla takich zamierzeń inwestycyjnych nie jest dowolne czy uznaniowe. Podjęcie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest determinowane wystąpieniem przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, wśród nich w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawodawca uzależnił możliwość ustalenia warunków zabudowy od braku wymagalności zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Dalej, iż z istoty i charakterystyki przedsięwzięcia wynika, iż jest ono lokowane na terenach leśnych i związane z wyłączeniem tych gruntów z produkcji leśnej, przez co należy rozumieć w myśl art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntu. Nadto, stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1 wspomnianej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów leśnych polega na ograniczeniu ich przeznaczenia na cele nieleśne i nierolne. Z kolei art. 4 pkt 6 wskazanej ustawy przez przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, rozumie się ustalenie innego niż leśny sposób użytkowania gruntów leśnych. Przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy, może być dokonywane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem w sprawie mamy do czynienia z gruntami leśnymi, to ich przeznaczenie na zamierzone cele inwestycyjne wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. W takiej sytuacji zachodzi negatywna przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy wyłączająca możliwość ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności dokonanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy mimo nierozpoznania istoty przez organ I instancji (art. 15 k.p.a.), nie ustalenie w sposób należyty stanu faktycznego oraz niezawiadomienie Spółki o zebraniu materiału dowodowego oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, co pozbawiło stronę możliwości czynnego udziału w postępowaniu i dokonanie czynności procesowych mających wpływ na wynik sprawy. Nadto pełnomocnik strony zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały przesłanki wyłączające możliwość ustalenia warunków zabudowy oraz art. 61 ust. 2a ustawy poprzez niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Wskazując na powyższe naruszenie pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przekazanie sprawy organowi I instancji do merytorycznego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. omawiając zarzuty skargi stwierdziło, iż nie są one zasadne i pozostają bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. W szczególności organ nie podzielił zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. podnosząc, że przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zakres rozstrzygnięcia decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Przez zmianę podstawy prawnej nie dochodzi do zmiany tożsamości sprawy, gdy zachowany jest podmiot, przedmiot i stan faktyczny przy niezmienionym stanie prawnym. Zasadą przy tym jest orzekanie reformatoryjne, nie zaś kasacyjne. Zasada merytorycznego rozstrzygnięcia związana jest z zasadą szybkości i sprawności postępowania. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że stan faktyczny nie budzi wątpliwości, ani konieczności uzupełnienia, co uzasadniało wydanie orzeczenia merytorycznego i nie zachodziła potrzeba zapoznawania strony z materiałem dowodowym. Kolegium nie podzieliło również zarzutu naruszenia art. 61 ust 2a ustawy, jako że wniosek spółki dotyczył warunków zabudowy nie zaś inwestycji celu publicznego. W konsekwencji organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie istotą sporu stało się rozstrzygniecie, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji w celu poszerzenia wycinki drzew w pasie istniejących linii elektroenergetycznych. Zdaniem sądu, w przedmiotowej sprawie brak jest materialnoprawnej podstawy dla uwzględnienia wniosku strony i z tego też punktu widzenia w konsekwencji kontrolowane rozstrzygniecie odpowiada prawu. Okoliczności przedmiotowej sprawy nie są sporne i wątpliwości nie budzą. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy przedsięwzięcia polegającego na wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji celem poszerzenia wycinki drzew. Strona jednoznacznie wskazała, iż w ramach planowanego przedsięwzięcia nie będą wykonywane żadne roboty budowalne, o których mowa w art. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji, planowane przedsięwzięcie dotyczy poszerzenia istniejących już pasów wycinki drzew pod i w otoczeniu linii elektroenergetycznych z uwagi na fakt, iż szerokość istniejących obecnie pasów wycinki nie zapewnia prawidłowej ich pracy oraz nie zapewnia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt przebywających w pobliżu. Planowane w ramach przedsięwzięcia prace strona zakwalifikowała jako bieżącą konserwację przewodów linii elektroenergetycznych. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, a przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl ust. 2, przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z kolei ust. 2a art. 59 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Tym samym więc decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się w przypadkach wskazanych w treści art. 59 ustawy. Niewątpliwie przy tym zamierzenie inwestora nie stanowi żadnego z przypadków wymienionych we wskazanym przepisie. Nie budzi wątpliwości, ze strona nie planuje budowy obiektu budowlanego, wykonywania innych robót budowlanych (remontu, montażu, przebudowy), w tym nie wymagających pozwolenia na budowę, czy też zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Planowanych przez stronę działań (wycinka drzew) nie dotyczą również zapisy art. 50 ust. 1 i 86 ustawy. Zdaniem sądu w okolicznościach sprawy nie zachodzi również przesłanka art. 59 ust. 2 ustawy. W piśmiennictwie przyjmuje się, że choć określenie "zmiana zagospodarowania terenu" nie jest pojęciem zdefiniowanym, to niewątpliwie oznacza funkcjonalne przekształcenie terenu, a najbardziej widoczną zmianę zagospodarowania terenu stanowi wzniesienie na nim obiektu budowlanego bądź rozbiórka takiego obiektu (por. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, WK 2016). Podkreślić należy, że sam wnioskodawca sprecyzował swoje zamierzenie jako wyłączenie gruntów leśnych z produkcji celem poszerzenia wycinki drzew. Planowana przez stronę wycinka drzew w celu konserwacji istniejącej linii energetycznej nie jest tym samym przekształceniem terenu w rozumieniu art. 59 ustawy, lecz przeznaczeniem gruntów leśnych na cele nieleśne w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tj. Dz.U z 2017 r., poz.1161 ). W myśl art. 4 pkt 6 tej ustawy, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Natomiast stosownie do art. 4 pkt 11 przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Tak więc zamierzenie strony, będące przedmiotem wniosku, dotyczy zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego na cele nieleśne ewentualnie wyłączenia gruntów z produkcji, bo związane jest z konserwacją istniejącej linii energetycznej, nie zaś funkcjonalnego przekształcenia terenu. Podkreślić należy, że w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym ustawodawca nie przewidział dla przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne innego trybu niż wskazany w wymienionym przepisie, w szczególności w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla przykładu wskazać należy odmienne uregulowanie zawarte w art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788), gdzie wprost wskazuje się, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei warunki dotyczące wyłączenia z produkcji min. gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nieleśne zawiera art. 11 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewidując w ust. 1, że może ono nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, co nie jest oczywiście równoznaczne z decyzją o warunkach zabudowy. Podsumowując, podkreślić należy, że żadne ze wskazanych uregulowań nie przewiduje w okolicznościach przedmiotowej sprawy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe wskazuje z kolei, że w sytuacji gdy brak jest materialnoprawnej podstawy dla wydania rozstrzygnięcia, to postępowanie w sprawie winno być umorzone w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Niemniej jednak biorąc pod uwagę rozbieżności jakie występują w orzecznictwie w analogicznych sytuacjach (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 519/15, z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 904/10, wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 51/16, z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 472/15, wyrok WSA w Opolu z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Op 122/16) jak i skutek, jakim jest zarówno w ramach pierwszo, jak i drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia nie uzyskanie przez stronę nieuzasadnionego uprawnienia, a także ekonomikę procesową, należało skargę oddalić. W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu strony naruszenia art. 15 k.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, a w szczególności wobec niekwestionowanego stanu faktycznego i nie prowadzenia przez organ odwoławczy żadnego postępowania dowodowego, brak jest podstaw do skutecznego postawienia organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia zwłaszcza, że strona nie wykazała w jaki sposób to naruszenie negatywnie wpłynęło na jej uprawnienia do czynnego udziału w postępowaniu. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. B.A.