II SA/Łd 370/19

Dnia 19 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A. z dnia [...] r., nr [...]. A. P. Decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - oraz art. 2 pkt 1, 2, 4, art. 4, art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.w.d." - a także art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm.) - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza A. z [...], nr [...], odmawiającą przyznania P.P. świadczenia wychowawczego. Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji P.P. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Na tej podstawie wnosi o uchylenie przedmiotowej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na syna A.G.. W uzasadnieniu odwołania P.P. podniosła, że organ I instancji dokonał analizy sytuacji finansowej rodziny uwzględniając uzyskanie dochodu w związku z pobieraniem zasiłku macierzyńskiego z ZUS od dnia 1 czerwca 2018 r. po utracie zatrudnienia. Organ przyjął, że przez cały okres będzie otrzymywała taką samą kwotę zasiłku macierzyńskiego o czym świadczy przyjęcie za podstawę dochodu wynagrodzenia otrzymanego po miesiącu czerwcu 2018 r. Tymczasem w okresie od 28 kwietnia 2018 r. do 26 października 2018 r. otrzymywała zasiłek macierzyński w wysokości 100% zaś od 27 października 2018 r. w wysokości 60% ponieważ taką możliwość wybrała. W związku z tym nastąpiło obniżenie jej dochodu. P.P. wskazała, że organ winien dokonać analizy finansowej w oparciu o zmiany jakie zaszły w wysokości dochodu rodziny. Organ odwoławczy stwierdził, że dochód rodziny wnioskodawczyni przedstawia się następująco: - dochód P.P. oraz dochód E.G. za 2017 rok, na podstawie art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 lit. b) i c) p.p.w.d. jest dochodem utraconym; - dochód nieopodatkowany z tytułu ulgi na dzieci: 806,40 zł; - dochód z tytułu podjęcia zatrudnienia przez E.G. w firmie A Z.S. od 15 maja 2018 r. z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został uzyskany, tj. za miesiąc czerwiec 2018 r. wyniósł: 1.536,38 zł (zaświadczenie z 5 września 2018 r.); - dochód z tytułu uzyskania przez P.P. zasiłku macierzyńskiego po utracie zatrudnienia od 31 maja 2018 r. (świadectwo pracy Biura Rachunkowego J.L. z 1 czerwca 2018 r.) z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został uzyskany tj. za miesiąc lipiec 2018 r. wyniósł: 1681,96 zł (zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z 17 września 2018 r.) - art. 7 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 20 lit. c) i f) p.p.w.d. Mając powyższe na względzie organ II instancji stwierdził, że dochód rodziny strony wyniósł 821,38 zł (806,40 zł : 12 miesięcy = 67,20 zł; 1536,38 zł + 1681,96 zł + 67,20 zł = 3 285,54 zł : 4 osoby) i przekracza ustawowe kryterium wynikające z art. 5 ust. 3 p.p.w.d., zatem stronie nie przysługuje świadczenie wychowawcze na dziecko A. G.. Kolegium stwierdziło również, że organ I instancji błędnie ustalił dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni w wysokości 849,89 zł, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy bowiem strona i tak przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. W konsekwencji powyższego świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie nie przysługuje. Odnosząc się do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że ustawodawca w art. 2 pkt 19 i pkt 20 p.p.w.d. zawarł zamknięty katalog dochodów utraconych i uzyskanych. Katalog ten nie uwzględnia utraty dochodu w związku z okresowym obniżeniem jego wysokości. Dodać także należy, iż przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady jego wypłaty. Normy prawne zawarte w powołanej powyżej ustawie są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła P.P., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a tym samym uniemożliwienie jej nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na jej syna A.G. w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 30 września 2019 r. Skarżąca podniosła, że dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę począwszy od miesiąca listopada 2018 roku nie przekracza kwoty 800 zł miesięcznie, a wynosi po odliczeniu zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składek na ubezpieczenie społeczne i składki zdrowotnej 645,15 zł na osobę miesięcznie. Kolegium wydając zaskarżaną decyzję, podobnie jak organ I instancji, dokonało analizy dochodów mojej rodziny wyłącznie w oparciu o miesiąc lipiec 2018 r., nie uwzględniając wszystkich zmian, jakie zaszły od tego czasu do chwili obecnej. Organ uznał dochód nieopodatkowany z tytułu ulgi na dzieci, dochód z tytułu podjęcia zatrudnienia przez mojego partnera E.G. od dnia 15 maja 2018 r. z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został uzyskany tj. za miesiąc czerwiec 2018 r. oraz jej dochód z tytułu zasiłku macierzyńskiego po utracie zatrudnienia 31 maja 2018 r. z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został uzyskany tj. za miesiąc lipiec 2018 r. Nie dokonał jednakże w żaden sposób oceny dowodów świadczących o faktycznym i realnym obniżeniu dochodu skarżącej. Skarżąca wyjaśniła, że zasiłek macierzyński po utracie zatrudnienia, który uzyskuje z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do miesiąca października 2018 r. był wyższy niż uzyskiwany od listopada 2018 r. do chwili obecnej o kwotę około 700 zł miesięcznie. Obniżenie dochodu wynikało z tego, że w okresie od 28 kwietnia do 26 października 2018 r. skarżąca otrzymywała zasiłek macierzyński w wysokości 100% podstawy wymiaru zasiłku przez 20 tygodni, a od 27 października 2018 r. tylko 60% podstawy wymiaru zasiłku. Obniżenie dochodu jest stałe, ponieważ zasiłek macierzyński przysługuję jej do dnia 26 kwietnia 2019 r. Należy więc przyjąć, iż pewna część dochodu rodziny skarżącej w kwocie 700 zł ( miesięcznie) została utracona w sposób faktyczny i bezpowrotny. Skarżąca podkreśliła, że orzecznictwo sądów administracyjnych stoi w sprzeczności z twierdzeniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które treścią zaskarżanej decyzji wskazało wyraźnie, że katalog dochodów utraconych określony w art. 2 ust. 19 p.p.w.d. (tożsamy z katalogiem określonym w art. 3 ust. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych) jest katalogiem zamkniętym. W ocenie skarżącej organ prowadząc postępowanie naruszył szereg przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie dopełnił bowiem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ani też obowiązku dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na jej syna A.G. i zasądzenie wypłaty należnego świadczenia wychowawczego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 30 września 2019 r. w kwocie po 500 zł za każdy miesiąc, a także o zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości począwszy od dnia wniesienia skargi do dnia zapłaty, jak również zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Spór w sprawie dotyczy interpretacji art. 7 ust. 3 w związku z art. 2 punkt 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W myśl przywołanego art. 7 ust. 3 p.p.w.d. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Literalne brzmienie cytowanego przepisu wskazuje na konieczność uwzględniania przy ustalaniu dochodu jedynie kwoty dochodu osiągniętego za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Postępując w zgodzie z wykładnią gramatyczną organ przypisał skarżącej osiągnięcie dochodu w kwocie 1681,96 zł z tytułu pobierania zasiłku macierzyńskiego od czerwca 2018 r. i uznał, że dochód ten należało doliczyć do miesięcznych dochodów rodziny, co w konsekwencji powodowało przekroczenie granicy, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Jednak powyższa argumentacja nie uwzględnia istotnej okoliczności, a mianowicie faktu, że jak wynika z wyciągu dotyczącego wypłat zasiłku macierzyńskiego jego wysokość była różna właściwie w każdym miesiącu jego wypłacania, zaś od 27 października 2018 r. wynosiła jedynie 60% podstawy wymiaru zasiłku. W tej sytuacji opieranie się przy ustalaniu dochodu jedynie na danych za 1 miesiąc należy uznać za krzywdzące i sprzeczne z celem ustawy (a w zasadzie programu Rodzina 500+, którego cytowana ustawa jest prawnym odzwierciedleniem), którym jest przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom demograficznym. Biorąc przy tym pod uwagę wskazania płynące z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP uznać należy, że prawidłowa wykładnia cytowanego przepisu wskazuje, że dochód taki winien być sumowany za cały okres jego uzyskiwania i dzielony przez ilość miesięcy jego otrzymywania. Uzyskana w ten sposób średnia miesięczna miałaby charakter obiektywny i mogła być uznana za dochód wliczany do dochodu rodziny. Należy w tym miejscu zauważyć, że powyższa teza nie jest odosobniona i została wprost wyrażona w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie różnych aktów prawnych normujących kwestie pomocy społecznej – np. wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1325/16, wyrok WSA w Ł. z 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 596/16, wyrok WSA w Gdańsku z 7 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 1001/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 250/08, wyrok WSA w Olsztynie z 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 244/17, wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1380/17, czy też wyrok NSA z 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1324/07 – orzeczenia dostępne w CBOSA. Jak wskazuje kierunek rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie WSA w Ł. w składzie orzekającym w pełni podziela i przyjmuje za własny powyższy pogląd. W tej sytuacji organ I instancji obowiązany jest ponownie podjąć czynności zmierzające do ustalenia dochodu rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę. Uwzględni przy tym powyższe wskazania i sposób wyliczenia dochodu z tytułu otrzymywania zasiłku macierzyńskiego. W przypadku skarżącej doszło bowiem do częściowej utraty dochodu, ponieważ jak zostało to już wywiedzione, także zmiana wysokości uzyskiwanego dochodu z uwagi na zmianę warunków pracy stanowi utratę dochodu w rozumieniu art. 2 punkt 19 ustawy, gdyż niewątpliwie ma miejsce ograniczenie środków jakimi dotychczas strona dysponowała. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie dokonały wadliwej wykładni pojęcia "utrata dochodu", co rzutuje bezpośrednio na treść wydanych rozstrzygnięć. Ponownie rozpoznając sprawę organ, opierając się na wykładni tej definicji dokonanej przez Sąd, ustali dochód rodziny i oceni, czy strona skarżąca spełnia kryterium dochodowe uprawniające ją do przyznania świadczenia wychowawczego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) ,orzekł jak w sentencji. IB