II SA/Łd 374/14

Dnia 22 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A. kwotę 5117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w A., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta A. z dnia [...], nr [...] w sprawie żądania zwrotu bonifikaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco: Burmistrz A. decyzją z dnia [...] zobowiązał A Sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka") do zapłaty kwoty 68.545,70 zł tytułem zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w R., gmina A. nr ewid. działki 483/2 o powierzchni 6.247 m2. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012r. poz. 83, dalej jako: "ustawa") oraz art. 5 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako: "u.g.n."). W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wskazała na naruszenie art. 4 ust. 15 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie oraz art. 8, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez niezapewnienie stronie możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału, co skutkowało wzięciem pod uwagę jedynie okoliczności niekorzystnych dla strony. Do odwołania strona dołączyła wniosek skierowany do organu pierwszej instancji o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. W motywach odwołania strona podniosła, iż znalazła się w sytuacji finansowej, która znacznie utrudnia dalsze wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem, które uzasadniało udzielenie bonifikaty. W związku z tym, aby uniknąć zmiany przeznaczenia nieruchomości, co skutkowałoby koniecznością zwrotu bonifikaty, niezbędne było pozyskanie przez stronę dodatkowych środków finansowych, które pozwoliłyby na dalsze prowadzenie na nieruchomości dotychczasowej działalności. W tej sytuacji jedynym sposobem na uzyskanie środków potrzebnych na kontynuowanie dotychczasowej działalności na nieruchomości było wniesienie jej – w formie aportu – do spółki kapitałowej, w której strona objęła znaczną część udziałów. Pozwoliło to na zachowanie dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości oraz dostateczne jej finansowanie. W związku z tym – w ocenie odwołującego – wniesienie nieruchomości jako wkładu do spółki stanowiło jedynie formę dokapitalizowania prowadzonej działalności, a nie sposób na uzyskanie dochodów. Ewentualny obowiązek zwrotu bonifikaty będzie związany z koniecznością uzyskania na ten cel dodatkowych środków finansowych, m.in. poprzez zbycie części udziałów w spółce, do której wniesiono nieruchomość jako aport, co osłabi pozycję strony w spółce i może doprowadzić do podjęcia przez większość kapitałową decyzji o zmianie sposobu wykorzystania nieruchomości. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem strony, wniesienie nieruchomości aportem do spółki było jedynym sposobem na kontynuowanie na niej dotychczasowej działalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż w sprawie podlega rozstrzygnięciu kwestia – żądania zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej. Jak napisało Kolegium, Burmistrz A. decyzją z dnia [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spornej nieruchomości, ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości 132.000 zł i udzielił od tej opłaty bonifikaty w wysokości 50%, tj. 66.100 zł. Spółka w dniu 18 września 2013r. przeniosła własność nieruchomości ma rzecz B Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. Organ pierwszej instancji po otrzymaniu opisu aktu notarialnego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu kwoty udzielonej bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynikającej z decyzji z dnia 31 sierpnia 2012r.. W zawiadomieniu organ wskazał 14 – dniowy termin dla uzyskania informacji, ale – jak wynika z akt administracyjnych – strona w tym terminie nie złożyła żadnych wyjaśnień i nie przedstawiła stanowiska w sprawie. Powołując regulacje art. 4 ust. 15 ustawy Kolegium wyjaśniło, że odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty następuje na wniosek strony za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku, a rozpatrzenie takiego wniosku następuje w formie decyzji administracyjnej. Ustosunkowując się do zarzutu braku należytego poinformowana strony przez organ pierwszej instancji o czynnościach postępowania, Kolegium wskazało, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania przywołano podstawę prawną wszczęcia postępowania i jego przedmiot. Czas jaki upłynął pomiędzy doręczeniem powołanego zawiadomienia, a wydaniem decyzji był – w ocenie Kolegium – wystarczający na przedstawienie przez stronę wyjaśnień, nawet bez udziału profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto organ odwoławczy skonstatował, iż strona wystąpiła z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. W tych okolicznościach – jak napisało Kolegium – brak było podstaw do uznania zarzutu, że organ pierwszej instancji nie zajął stanowiska w kwestii ewentualnego odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Burmistrz nie ma obowiązku wystąpienia do rady w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, bowiem postępowanie wymaga inicjatywy strony, a w sprawie strona nie wystąpiła z jakimikolwiek wyjaśnieniami przed wydaniem decyzji o zwrocie bonifikaty opłaty za przekształcenie. Kolegium podkreśliło, iż na etapie postępowania odwoławczego nie ma podstaw do rozpatrzenia argumentów podniesionych przez stronę i mających uzasadnić odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W konkluzji organ odwoławczy wskazał, iż umożliwiono stronie zapoznanie i wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Strona w piśmie z dnia 17 stycznia 2014r. podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu. W skardze do sądu administracyjnego Spółka – wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji – wskazała na naruszenie art. 4 ust. 15 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wniesienie aportem nieruchomości, co do której prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności, do spółki w której autor skargi posiada większość udziałów i nad działalnością której, sprawuje faktyczną kontrolę, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, przemawiającego za odstąpieniem przez organ od żądania zwrotu bonifikaty. W motywach skargi strona ponowiła argumenty przedstawione w uzasadnieniu odwołania uzupełniając je stwierdzeniem, iż przeniesienie własności nieruchomości na rzecz B Sp. z o.o. należy oceniać jedynie jako mające charakter formalny, gdyż w efekcie faktyczne władztwo nad tą nieruchomością, w dalszym ciągu, sprawuje strona skarżąca. Za wniesiony do półki aport, strona otrzymała liczbę udziałów pozwalających jej na sprawowanie faktycznej kontroli nad działalnością oraz majątkiem B Sp. z o.o., w tym nad nieruchomością. Prezesem skarżącej Spółki oraz spółki B jest ta sama osoba, co powoduje w istocie, że spółka B zarządzana jest zgodnie z wolą jej najważniejszego wspólnika, czyli strony skarżącej. Także przedmiot działalności obu spółek jest w dużej mierze tożsamy. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że w sprawie nie doszło w sposób faktyczny do zmiany podmiotu uprawnionego do rozporządzania oraz gospodarowania nieruchomością. Faktyczne władztwo nad nieruchomością sprawuje w dalszym ciągu podmiot, któremu udzielono bonifikaty. Powiązania obu spółek oraz jego wpływu na sprawowanie prawa własności nieruchomości nie można pominąć przy ocenie okoliczności mogących uzasadniać odstąpienie przez organ od żądania zwrotu bonifikaty. W ocenie strony skarżącej, brak zmiany podmiotu sprawującego faktyczne władztwo nad przeniesioną nieruchomością, stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 4 ust. 15 ustawy, który przemawia za odstąpieniem przez Burmistrza od żądania zwrotu bonifikaty. Strona ponowiła zarzut, iż ewentualny zwrot bonifikaty będzie łączył się z koniecznością pozyskania dodatkowych środków finansowych, co poskutkuje tym, że może dojść do zbycia udziałów w spółce B, co skutkować może zmianą sposobu wykorzystania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż te, które zostały powołane w jej uzasadnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Rozważania sądu rozpocząć winna informacja, iż materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy przywołanej już ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 15 ustawy organ, który wydał decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (czyli w sprawie niniejszej Burmistrz A.), żąda zwrotu kwoty udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.g.n., spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis ten stanowi nadto, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Z treści zacytowanego przepisu wynika, że żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne, a zatem nie zależy od uznania organu. Żądanie zwrotu równowartości bonifikaty następuje w drodze decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 887/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 marca 2014r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 81/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2010r., w sprawie sygn. akt IV SA/Po 854/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a waloryzacji zwracanej równowartości bonifikaty dokonuje się według zasad określonych w art. 5 u.g.n., a więc przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Powyższa regulacja przewiduje dwie sytuacje kiedy podmiot może zostać zwolniony z obowiązku zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. Po pierwsze – gdy zbycie nieruchomości nastąpiło na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.g.n. lub spółdzielni mieszkaniowej (zwolnienie obligatoryjne). Po drugie gdy strona wniosła o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, a w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek (zwolnienie fakultatywne). Odstąpienie następuje wówczas w formie decyzji właściwego organu administracji, po uzyskaniu zgody wojewody, rady lub sejmiku. Powracając na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, iż niesporne jest zarówno przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, z jednoczesnym udzieleniem 50% bonifikaty w opłacie za to przekształcenie, jak i wniesienie przedmiotowej nieruchomość aporem do B Sp. z o.o. w terminie krótszym niż pięć lat od dokonanego przekształcenia. W tym miejscu – odnosząc się do zarzutów strony skarżącej – wyjaśnić wypada, iż wniesienie aportem nieruchomości stanowi formę zbycia nieruchomości. Oceny w tym zakresie nie zmienia fakt, że strona skarżąca jest głównym udziałowcem spółki B, a prezes Spółki pełni również funkcje prezesa spółki B. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, iż wniesienie nieruchomości aportem jest formą jej zbycia w rozumieniu art. 4 pkt 15 ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 7 października 2008r., w sprawie sygn. akt I OSK 856/08; wyrok WSA w Opolu z dnia 24 października 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 336/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaakcentować należy, iż art. 4 ust. 15 ustawy posługuje się pojęciem "zbycia", które może nastąpić w drodze wielu czynności cywilnoprawnych, w szczególności takich jak sprzedaż, zamiana, czy darowizna. O zbyciu mogą też mówić wspólnicy (bądź przyszli wspólnicy), którzy wnoszą do spółki kapitałowej wkład rzeczowy. Z regulacji ustawowych nie wynika natomiast aby przyczyny zbycia nieruchomości mogły mieć wpływ na powstanie obowiązku zwrotu bonifikaty, zatem wskazywane w skardze okoliczności odnoszące się do sytuacji finansowej Spółki pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Podobnie – w tym postępowaniu – pozbawione prawnej doniosłości jest zapewnienie o utrzymaniu dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości. Zauważyć jednak należy – czym była już mowa powyżej – iż przepis art. 4 ust. 15 in fine ustawy dopuszcza możliwość odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, co następuje za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Jest to postępowanie odrębne od postępowania w przedmiocie zwrotu udzielonej bonifikaty i w jego ramach organ rozstrzyga wniosek w oparciu o uznanie administracyjne ("organ może"). Dostrzec w tym miejscu trzeba, iż strona skarżąca wraz z odwołaniem złożyła – skierowany do organu pierwszej instancji – wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, a przede wszystkim z treści kontestowanej w sprawie decyzji Kolegium, nie wynika, aby wniosek ten został rozpoznany. O fakcie złożenia takiego wniosku wspomniał organ odwoławczy w motywach swojego rozstrzygnięcia wskazując, że został on złożony po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji zobowiązującej do zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. Wobec tego – jak argumentowało dalej Kolegium – brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu, iż Burmistrz A. nie zajął stanowiska w kwestii ewentualnego odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Niewątpliwie nie można postawić organowi pierwszej instancji zarzutu, że nie rozpoznał wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem organ ten nie otrzymał takiego wniosku. Niemniej jednak, za przedwczesne uznać wypada rozstrzygnięcie Kolegium o utrzymaniu w mocy decyzji zobowiązującej do zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty, w sytuacji złożenia przez stronę skarżącą wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że rozstrzygnięcie wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty powinno poprzedzać orzeczenie zobowiązujące do zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 marca 2014r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 81/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2014r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 88/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyżej wskazanej kolejności rozstrzygania nie zmienia to, w jakim momencie został złożony przez stronę wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, w szczególności czy został on złożony przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji o zwrocie zwaloryzowanej bonifikaty czy po wydaniu takowego rozstrzygnięcia. Gdy wniosek byłby złożony przed wydaniem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, to jego ostateczne załatwienie winno warunkować możliwość wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. Natomiast gdyby taki wniosek był złożony na etapie postepowania odwoławczego (co miało miejsce w niniejszej sprawie), to jego ostateczne rozstrzygnięcie determinuje możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. Uwzględniając, iż w realiach niniejszej sprawy wniosek strony skarżącej o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty nie został dotychczas rozpoznany, to tym samym zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. została wydana przedwcześnie i stanowi o naruszeniu przepisu art. 4 ust. 15 in fine ustawy. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a., zaskarżona decyzja została uchylona. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien wstrzymać się z rozpoznaniem sprawy do czasu ostatecznego zakończenia postepowania w sprawie wniosku strony skarżącej o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Wobec uwzględnienia skargi konieczne stało się stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku (art. 152 P.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania, w tym zwrocie kosztów zastępstwa prawnego, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.. d.r.