II SA/Łd 375/25

Dnia 5 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2025 roku sprawy ze skargi B.Z. i S.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 lutego 2025 roku znak SKO-4160.1-2.2025 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 3 grudnia 2024 r., nr 102/2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących B. Z. i S. Z. kwotę 1275 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc II SA/Łd 375/25 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga B.Z. i S.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 28 lutego 2025 r. (znak: SKO.4160.1-2.2025) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi ustalającą opłatę adiacencką. Z akt spraw wynika, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją Nr 102/2024 z 3 grudnia 2024 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 25.920,00 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Ł. przez skarżących współwłaścicieli na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] bez nr, oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 3032 m², w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: [...], [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżących zakwestionował operat szacunkowy podnosząc następujące zarzuty: - naruszenia art. 7, art. 8, art. 11 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ukierunkowanie toku postępowania na poszukiwanie okoliczności i dowodów wskazujących jedynie na wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału, a w konsekwencji załatwienie sprawy w sposób nie mający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i przez to prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej; - art. 11 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] poprzez udzielenie stronie błędnych pouczeń wskazujących na konieczność sporządzenia opinii prywatnej na wniosek strony i przedłożenia jej organowi, podczas gdy taka opinia nie może być postawą zakwestionowania operatu szacunkowego, który organ uznał za dowód w sprawie, przez co organ próbuje zdjąć z siebie odpowiedzialność za rozpoznanie spraw zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej jednocześnie narażając stronę na dodatkowe koszty w związku z prowadzonym postępowaniem. - art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny prawnej i faktycznej w sprawie; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i w zw. z art. 11 k.p.a. wskutek wadliwego uzasadnienia faktycznego skarżonej decyzji poprzez dokonanie niedostatecznej oceny wiarygodności i mocy dowodowej przeprowadzonych dowodów a przez to niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. - art. 127 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie wartości przedmiotowych nieruchomości przed podziałem i po podziale nie uwzględniając rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie rozpoznawania sprawy. Stawiając powyższe zarzuty strona wniosła aby organ zwrócił się na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, ponadto o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji albo jej zmianę. W uzasadnieniu odwołania podniesiono w szczególności, że zaskarżona decyzja błędnie określa wartość przedmiotowych nieruchomości przed podziałem i po podziale z pominięciem rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego ww. nieruchomości istniejącego w dacie rozpoznawania sprawy. Zastrzeżenia skarżących budzi przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań transakcji nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie niebędącym okresem możliwie najbliższym a poprzedzającym datę, na którą określono wartość nieruchomości, tj. przyjęcia okresu dłuższego niż dwuletni okres badania cen bez rzeczowego ich uzasadnienia. W tym zakresie biegła jest niekonsekwentna i w ocenie skarżących nielogicznie wytłumaczyła dobór transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny konkretnej nieruchomości, może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, ale nie może przy tym pominąć umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu. Niezrozumiałym jest więc przyjęcie do porównań nieruchomości, które w ocenie przekroczyły dwuletni okres, jeśli znane były transakcje z okresu najbardziej zbliżonego. Ponadto, podważenia wymaga również dobór transakcji nieruchomościami podobnymi przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania. Skoro biegła dopuściła wydłużony okres porównawczy to czemu w operacie zupełnie pominięta jest transakcja sprzedaży nieruchomości będącej własnością skarżących - znajdująca się również na ul. [...] oznaczona jako działka gruntu [...] o pow. 3005 m², która miała miejsce w dniu 13.06.2024 i została sprzedana za cenę 634.000 zł. Nieruchomość ta, w ocenie skarżących stanowi nieruchomość najbardziej podobną do nieruchomości objętej podziałem. Tymczasem biegła w swoim operacie oparła się na transakcjach sprzedaży nieruchomości położonych w znacznej odległości od ul. [...] i lepiej skomunikowanych, niejednokrotnie położonych w znacznie cichszej lokalizacji, z lepszym dostępem do infrastruktury oferowanej przez osiedle R. oraz niepołożonych na terenie tak podmokłym jak nieruchomość skarżących do czego zupełnie nie odniesiono się w operacie. Analiza doboru nieruchomości podobnych jak i tych, które biegła wyłączyła z metody porównania parami prowadzi do nieodpartego wrażenia, że opinia została sporządzona jedynie z uwzględnieniem interesu organu administracji i gminy Miasta Ł., tj. uzyskania od stron jak najwyższej opłaty adiacenckiej, co godzi w zasadę prawdy obiektywnej. Tezę tę popiera fakt niezasadnego wyłączenia z oceny porównania parami nieruchomości, która miała najniższą cenę lecz jej zapłata została rozłożona na raty. Żaden przepis prawa nie nakazuje uznawać, że transakcja sprzedaży z ceną płatną w ratach jest transakcją nieodbywającą się w realiach rynkowych. Dodatkowo, co wskazała biegła w operacie zarówno nieruchomość skarżących przed podziałem jak i po podziale to nieruchomości o kształtach zbliżonym do rąbu. Tymczasem w opinii próżno szukać wskazania, jaki był kształt nieruchomości przyjętych do porównania parami. Faktem notoryjnie znanym jest, że nieruchomości o kształtach, tj. prostokąt czy kwadrat osiągają ceny znacznie wyższe niż te o kształtach nieforemnych. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...] bez nr, oznaczona (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 3032 m², w obr. [...], stanowiła w dacie wydania decyzji o podziale współwłasność B.Z. i S.Z. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Powyższy podział został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 15 lutego 2023 roku o podziale nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna z 20 lutego 2023 roku. W uchwale Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz.Urz. Woj. Łódz. z 2007 r. Nr 401, poz. 4195). Organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego 30 października 2024 roku przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., która ustaliła, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości wynosi 86.400,00 zł, co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej i udziału w nieruchomości daje kwotę 25.920,00 zł (opłata adiacencka). Po analizie tego dowodu, Kolegium stwierdziło, iż nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z 2 lutego 2025 r. stanowiących odpowiedź na zarzuty zawarte w odwołaniu. Następnie Kolegium podniosło, iż w przedmiotowej sprawie, przy określeniu wartości gruntu zastosowano metodę porównywania parami. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Przechodząc do oceny operatu szacunkowego, Kolegium wskazało, że uwzględniając cel wyceny, koniecznym było utworzenie dwóch baz porównawczych. Pierwsza obejmowała transakcje nieruchomościami o powierzchni 3.000 m²- 4.000 m². Druga zawierała transakcje nieruchomościami o powierzchni 1.000 m²- 1.500 m². Dla spełnienia wymogów przyjętej metody wyceny rzeczoznawca majątkowy przeanalizował w pierwszej kolejności transakcje nieruchomościami niezabudowanymi położonymi w obrębach geodezyjnych [...] i [...], zawarte od 1 lutego 2021 r. do 20 lutego 2023 r. Wśród wskazanych w danym okresie nieruchomości przyjętych do porównań, żadna nie posiadała przeznaczenia w planie miejscowym, a część nie została objęta również decyzjami o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych. W ocenie autorki, transakcji nieruchomościami spełniającymi założone warunki podobieństwa w okresie monitorowania cen, odnotowano niewiele. Dlatego też biegła wyłączyła z dalszej analizy transakcje tymi nieruchomościami. Również w grupie nieruchomości o powierzchni mniejszej, odnotowano transakcje, które w danym okresie monitorowania cen są niewystarczające do przeprowadzenia analizy porównawczej. Z tego względu biegła oceniła, iż w analizowanym przypadku wydłuży okres monitorowania cen. Zatem założony na wstępie dwuletni okres monitorowania cen rozszerzono o rok - do marca 2020 r. W grupie pierwszej do dalszej analizy wybrano nieruchomości o możliwie największym podobieństwie lokalizacyjnym, a ceny za m² zaktualizowano o trend czasowy na podstawie danych średnich cen transakcyjnych działek niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonych w Ł., W drugiej grupie wyselekcjonowano transakcje, które cechuje znaczny stopień podobieństwa do nieruchomości po podziale. Do analizowanego rynku nieruchomości podobnych w poszczególnych segmentach powierzchniowych przyporządkowane zostały stosowne cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości oraz wagi tych cech. W operacie szacunkowym ukazane zostały założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny i ukazany został wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. W wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości rynkowej. Wzrost wartości nieruchomości wynika ze zmiany struktury wewnętrznej podzielonej nieruchomości i powstania działek o cechach bardziej optymalnych (zwłaszcza powierzchni) pod zabudowę mieszkaniową od cech działki, z której zostały wyodrębnione. Sytuacja ta wynika z ogólnej tendencji na rynku nieruchomości, polegającej na tym, że w określonych przedziałach powierzchniowych działki o powierzchniach mniejszych osiągają wyższe ceny za 1m² od działek o powierzchniach większych. Uwzględniając powyższe, Kolegium przychyliło się do poglądu organu pierwszej instancji, że podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości na określonym w operacie szacunkowym poziomie. W ocenie Kolegium, wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu co do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego zostały przez biegłego w toku postępowania odwoławczego wyczerpująco wyjaśnione. W piśmie z 2 lutego 2025 roku biegły przytoczył argumenty, które odnosiły się do każdej z przedstawionych wątpliwości, w sposób systematyczny i logiczny, co bezspornie ułatwiło ich zrozumienie. Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, proces wyceny został wyjaśniony w operacie szacunkowym oraz w pismach w sposób wyczerpujący i rzetelny, zaś obliczenia matematyczne prowadzące do określenia wartości nieruchomości nie są obarczone błędami. Oceniając natomiast operat pod względem formalnym, zdaniem organu stwierdzić należy, iż zawiera on wszystkie wynikające § 79 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed uchwaleniem planu, ani za zawyżona po jego uchwaleniu. W ocenie organu odwoławczego operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż uchwalenie planu spowodowało oczywisty wzrost wartości nieruchomości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym. Jeżeli zaś strona uważała, że wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym była nieprawidłowa, miała możliwość przedłożenia organowi wyceny sporządzonej na własne zlecenie. Wówczas organ byłby zobowiązany do wykazania, którą wycenę uznaje za prawidłową i dlaczego. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 ustawy, do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. W sytuacji, gdy skarżący nie przedłożyli kontroperatu, brak było dowodu przeciwnego, mogącego podważyć wycenę sporządzoną na zlecenie organu. Kolegium wskazało, że dokonało oceny załączonego do akt operatu szacunkowego pod względem formalnoprawnym (cel i przedmiot wyceny, daty, zastosowane podejście i metody szacowania, przeznaczenie nieruchomości, forma opracowania, elementy obligatoryjne operatu, uprawnienia rzeczoznawcy) i uznało je za prawidłowe, a w warstwie merytorycznej, wobec braku innego operatu szacunkowego lub oceny ze strony organizacji zawodowej, przyjęło za wiarygodne i prawidłowe ustalenia rzeczoznawcy majątkowego odnośnie wartości wycenianego gruntu zawarte w operacie, jak i w pismach wyjaśniających. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. Z. i S.Z. zarzucili organowi naruszenie 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy podczas gdy decyzja ta winna zostać uchylona; 2) art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne i nieprawidłowe ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wadliwe uzasadnienie decyzji, co skutkowało błędnym ustaleniem wartości nieruchomości przed i po podziale; 3) art. 7 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, zaniechanie prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby przedmiotowej sprawy, pomimo zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń, co doprowadziło do nieprawidłowego określenia wysokości opłaty adiacenckiej; 4) art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie i zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii zespołu biegłych rzeczoznawców lub zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę podczas gdy z dyspozycji powołanego artykułu wynika, że jest to prawidłowy sposób postępowania w przypadku wątpliwości co do sporządzonej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego; 5) art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ I instancji samodzielnej i kompleksowej analizy sytuacji prawnej, w tym przedstawionych zarzutów i powielenie wniosków i stanowiska organu I instancji, co zaś godzi w zasadę dwuinstancyjności. II. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 98a ust. 1 i 1a w zw. z art. 154 i 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię oraz zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej; 2) art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie dla celu wyceny przedmiotowej działki wadliwe zastosowanie podejścia porównawczego nieruchomości, które nie spełniają warunku podobieństwa do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny; 3) art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie zwrócenia się do zespołu rzeczoznawców majątkowych o ocenę ustaleń poczynionych w operacie szacunkowym sporządzonych na potrzeby przedmiotowej sprawy, pomimo zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń; Wobec powyższych zarzutów strona wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie w całości ww. zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3) przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci załączonego operatu szacunkowego z 16 kwietnia 2025 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. określającego wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowych przed i po podziale na okoliczność nieprawidłowego ustalenia przez organy wyceny tych nieruchomości jak i wysokości opłaty adiacenckiej; 4) ewentualnie zwrócenie się na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia 30 października 2024 r. operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.S. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie uchyliło się od obowiązku oceny operatu szacunkowego, pomimo zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń i bezkrytycznie przyjęło złożone przez w rzeczoznawcę dodatkowe wyjaśnienia. Zdaniem strony załączona do skargi opinia prywatna w postaci kontroperatu nie powinna być uznana za okoliczność powstałą po wydaniu zaskarżonego aktu, lecz stanowi jedynie potwierdzenie zastrzeżeń stron skarżących formułowanych w toku postępowania administracyjnego co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Skarżący podnosili, iż już w odwołaniu zakwestionowali ustalenie organu I instancji co do wzrostu wartości spornej nieruchomości wskutek jej podziału, kontestując dowód, na podstawie którego organ poczynił to ustalenie, tj. sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Zarzuty skarżących przede wszystkim dotyczyły przyjęcia przy wycenie do porównania nieruchomości, których nie można uznać za nieruchomości podobne z uwagi na ich wielkość, położenie, różnice w dostępie do drogi publicznej (kwestie dojazdu) oraz ich lokalizację i infrastrukturę. W ocenie stron należy zakwestionować rzetelność operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu z uwagi na wskazane wątpliwości. Jak w związku z tym stwierdzili rzeczoznawca majątkowy M. S. na str. 21 i 22 operatu określiła trend zmiany cen na podstawie zaraportowanych danych o "średnich cenach transakcyjnych działek niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (tzw. działek budowlanych) położonych w Ł.", Nie wskazano tutaj jakiego obszaru miasta Ł. dotyczyły zaraportowane dane o zmianie cen. Wskazywali, że rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie jest rynkiem jednorodnym i cechuje się pewnymi różnicami jak chociażby segmentami powierzchniowymi. Wyceniająca dla nieruchomości przed podziałem i po podziale wydzieliła dwa segmenty powierzchniowe - przed podziałem od 3000 do 4000 m2 i po podziale od 1000 do 1500 m2.Tym samym zgodnie z przypisem 1.2 na str. 22 operatu zarówno dla nieruchomości przed podziałem jak i po podziale przyjęła te same dane dotyczące zmian cen na rynku, tj. zastosowała dla dwóch różnych segmentów ten sam trend zmiany cen. Dodatkowo w operacie nie znalazło się szczegółowe wyjaśnienie na jakich danych, jakiej próbie, określono trend zmiany cen. Co więcej, z uwagi na korzystanie z "raportów", brak pewności czy transakcje dobrane do porównań znalazły się w badanej próbie. Dodatkowo należy podkreślić, iż rynek gruntów dla całej Ł. nie rozwija się równomiernie, zatem ogólnikowe badanie trendu zmiany cen i przyjmowanie go dla obu segmentów budzi wątpliwości co do dokładności wyników. Zdaniem skarżących w swojej opinii biegła działała nieadekwatnie do § 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, który odnosi się do nieruchomości podobnych. W przypadku przyjętego przez biegłą trendu zmiany cen, który jest trendem ogólnym dla Ł. na podstawie zaraportowanych danych, można przypuszczać, iż nie jest to trend określony na podstawie nieruchomości podobnych zarówno dla stanu przed podziałem jak i po podziale. Ponadto, operat szacunkowy narusza § 6 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny, bowiem w operacie wskazano jedynie wagi jakie przyjęto dla poszczególnych cech, nie wskazano zaś sposobu ich ustalenia czy metody. Ponadto, przepis wskazuje, że wpływ cech rynkowych na zróżnicowanie cen określa się w oparciu o zbiór nieruchomości podobnych stanowiących podstawę wyceny. Analiza oceny cech nieruchomości podobnych w przypadku obliczeń wariantu po podziale poddaje wątpliwości czy wskazane przez biegłą wagi zostały określone z uwzględnieniem cen i cech nieruchomości stanowiących podstawę wyceny Kolejne wątpliwości budzi brak zbadania wpływu takich cech jak uzbrojenie – jego dostępność, odległość nieruchomości od sieci, dojazd (uregulowanie - bezpośredni, pośredni – służebność/droga wewnętrzna), otoczenie, uciążliwości (prawne/terenowe), które z punktu widzenia nabywających nieruchomości pod budowę domu są istotne, gdyż wiążą się z dodatkowymi kosztami jak np. odległość od mediów lub ich obecność w drodze wewnętrznej lub przyłącza na działce. Wiele cech różniących zostało ujęte w jednej cesze np. "warunki inwestowania". Część zaś została pominięta, mimo iż w opisie nieruchomości porównawczych odznaczyły się pewne uwarunkowania np. nieruchomość C na stronie 25 ma wskazane, iż znajduje się przy drodze gruntowej ("właściciel działki drogowej - nieustalony"). Zatem, czy jest to nieruchomość z uregulowanym dostępem do drogi w takiej sytuacji? Nieruchomość D znajduje się przy drodze asfaltowej. Mimo wszystko ta różnica nie znalazła korekty w procesie obliczeń. Biegła jako datę transakcji przyjmowała datę warunkowej umowy sprzedaży, czego nie wskazała wprost w operacie ani nie uzasadniła tego w żaden sposób. Warunkowa umowa sprzedaży nie jest sprzedażą a zobowiązaniem do sprzedaży w przyszłości. Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości "Do określenia wartości nieruchomości przyjmuje się nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem obrotu rynkowego". Zawarcie warunkowej umowy sprzedaży nie jest jeszcze obrotem rynkowym i do chwili podpisania umowy przenoszącej, nie przenosi własności nieruchomości. Przyjęcie dat wcześniejszych (z warunkowych umów sprzedaży) skutkowało także przy trendzie wzrostowym wyliczeniem wyższych cen jednostkowych po korekcie. Mając na uwadze ww. wątpliwości i błędy w operacie rzeczoznawcy majątkowego, który organy uznały za logiczny, wiarygodny i spójny, należy uznać, że uzasadnienie decyzji Kolegium wskazuje na powtórzenie uzasadnienia i argumentów przytoczonych przez organ I instancji, co zaś stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. Skarżący podniósł kilka dodatkowych kwestii w odwołaniu, które jego zdaniem winny być poddane analizie niemniej jednak organ II instancji nie rozszerzył swoich rozważań o wskazane zagadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty zarówno w skardze jaki i odpowiedzi na skargę. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie ze wspomnianym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co wymaga podkreślenia, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a.). Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 ustawy p.p.s.a. oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 6 września 2024 r., I OSK 791/23). Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie wskazanych kryteriów kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 28 lutego 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 3 grudnia 2024 r. – nie jest zgodna z prawem. Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], zgodnie z którym: 1. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. 1a. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. 1b. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Z powołanej regulacji wynika, że przesłankami, które muszą zostać spełnione, aby możliwe było naliczenie opłaty adiacenckiej są: dokonanie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, podziału nieruchomości; wzrost wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału; wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne; w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy o wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że decyzją z 15 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził, na wniosek skarżących, podział geodezyjny działki nr [...] o powierzchni 0,3032 ha, na działki nr: [...] o powierzchni 0,1516 ha i nr [...] o powierzchni 0,1516 ha. Decyzja ta stała się ostateczna 20 lutego 2023 r., tj. w dacie obowiązywania uchwały Rady Miejskiej z 5 grudnia 2007 r., nr XXII/461/07, w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej 28 grudnia 2023 r. Wobec tego, nie budzi wątpliwości Sądu, że wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowej opłaty nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Jednakże, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie dotyczącym oceny sporządzonego operatu szacunkowego z 30 października 2024 r., który powinien stanowić wiarygodny dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek dokonanego podziału. Z treści art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a tej ustawy, a tym samym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832) [dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości]. Zatem, to operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to zatem podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega przy tym ocenie organu administracji. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., który podlega ocenie organu - tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje zaś organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego należy sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15). Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analiza stanowiącego podstawę dokonanej w niniejszej sprawie wyceny operatu szacunkowego z 30 października 2024 r. wywołuje zaś wątpliwości co do prawidłowości uznania go przez orzekające organy za wiarygodny dowód w sprawie. Wskazać należy na wstępie, że w operacie tym, rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości przed podziałem geodezyjnym i po podziale zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3). Zgodnie z art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Zauważyć przy tym należy, że w myśl art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomościami podobnymi są takie nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna, zgodnie z art. 4 pkt 16, powinna posiadać cechy porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Do cech tych ustawodawca zalicza: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość nieruchomości. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego, a podobieństwo nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie oznacza oczywiście ich identyczności (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3372/18). Przedmiotem wyceny jest działka oznaczona przed podziałem nr [...], położona w Ł., dzielnicy B., strefie obrzeżnej. Przed podziałem działka nr [...] miała powierzchnię 3032 m2, a jej kształt był zbliżony do rombu. Jak wynika z operatu, w sąsiedztwie znajdują się działki niezabudowane. Na zapleczu analizowanej działki znajduje się działka zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym oraz dawnym budynkiem magazynowo-produkcyjnym (ul. [...]), natomiast przy ul. [...] znajduje się nieruchomość zabudowana nowym jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym. Nieco dalej na północ (kolejny pas działek) znajdują się nowe domy jednorodzinne, w tym o charakterze rezydencjonalnym. Odległość od centrum miasta wynosi ok. 9 km. Jak wskazała biegła w operacie, pełna infrastruktura usługowo-handlowa, oświatowa i zdrowotna jest dostępna na osiedlu R., w odległości ok. 2,5 – 3 km. Decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 27 września 2022 r. ustalono dla tej działki warunki zabudowy na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi. Po podziale powstały działki nr: [...] o powierzchni 0,1516 ha i nr [...] o powierzchni 0,1516. Działka nr [...] pełni funkcję drogi dojazdowej. Przechodząc do oceny zarzutów skargi i ustaleń organów administracji w sprawie, uznać należy, iż w niniejszej sprawie strona skarżąca słusznie mogła mieć wątpliwości co do poprawności sporządzonego operatu. Jak wynika z akt sprawy skarżący już w trakcie postepowania przed organem I instancji zgłaszali zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego. W tym miejscu wskazać należy, że przepis § 78 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości stanowi, że operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przepis § 79 ust. 1 określa przykładowo, jakie dane ujęte w operacie winny obrazować sposób dokonania wyceny nieruchomości. Wśród nich w pkt 9 wymieniono między innymi analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Operat szacunkowy winien zatem zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Z § 4 rozporządzenia wynika przy tym, że przy wycenie nieruchomości, przy której stosuje się podejście porównawcze tak jak w niniejszej sprawie, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Analiza przepisów § 78 i § 79 powoływanego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. Jednocześnie biegły dokonując porównań poszczególnych nieruchomości winien dokonać tego w sposób równie jasny, precyzyjny i czytelny, tak aby i w tym przypadku możliwe było dokonanie weryfikacji dokonanych przez biegłego ocen. Innymi słowy opisane w operacie nieruchomości, w szczególności cechy je różnicujące muszą być na tyle precyzyjne i jednoznaczne, aby poddawały się kontroli organów administracji i następnie sądu administracyjnego. Naturalnie jedynie w aspekcie procesowym, bez analiz obejmujących wiedzę stricte specjalistyczną, co pozostawione zostało samemu biegłemu. W innym bowiem wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się utrudniona, czy wręcz niemożliwa. W ocenie Sądu, zasadne jest twierdzenie, że aby dokonać oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo, i prawidłowo zastosował do nich biegły cechy rynkowe konieczne jest opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania i jednoznacznego porównania. W innym bowiem wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. Odnosząc się zatem do treści operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu na użytek niniejszego postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne, podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego. Powyższe dotyczy w szczególności zastosowanego przez biegłą trendu zmiany cen badanych nieruchomości, opisu cech rynkowych decydujących o określeniu wartości poszczególnych nieruchomości oraz sposobu doboru nieruchomości do porównania. W niniejszej sprawie organy oceniając operat szacunkowy wymogom tym nie sprostały. W operacie z 30 października 2024 r. biegła, uwzględniając cel wyceny, oceniała, iż konieczne jest utworzenie dwóch baz porównawczych. Uwzględniając cel wyceny, pierwsza baza objęła transakcje nieruchomościami o powierzchni 3000 m2 - 4000 m2. Druga baza zawierała transakcje nieruchomościami o powierzchni 1000 m2 - 1 500 m2. Z uwagi na fakt, iż – w ocenie autorki operatu - transakcji nieruchomościami spełniającymi założone warunki podobieństwa w okresie monitorowania cen, odnotowano niewiele, biegła oceniła, iż w analizowanym przypadku wydłuży okres monitorowania cen. Zatem założony na wstępie dwuletni okres monitorowania cen rozszerzyła o rok - do marca 2020 r. W grupie pierwszej do dalszej analizy biegła wybrała – jak stwierdziła w operacie nieruchomości o możliwie największym podobieństwie lokalizacyjnym, a ceny za m2 zaktualizowała o trend czasowy na podstawie danych średnich cen transakcyjnych działek niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonych w Ł. W drugiej grupie wyselekcjonowała transakcje, które cechuje znaczny stopień podobieństwa do nieruchomości po podziale. Dla określenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem do wyceny przyjęto cztery transakcje sprzedaży dotyczące nieruchomości: położonej przy ul. [...] o powierzchni 3523 m2 (nieruchomość A), przy ul. [...] o powierzchni 3294 m2 (nieruchomość B), przy ul. [...] o powierzchni 3335 m2 (nieruchomość C) i przy ul. [...] o powierzchni 4064 m2 (nieruchomość D). Ceny za te transakcje skorygowano według – jak wskazała biegła – "Trendu zmiany cen ustalonego na podstawie raportów o cenach nieruchomości [...].pl "P." i C. (...) zawierających dane (w ujęciu kwartalnym) o średnich cenach transakcyjnych działek niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (tzw. działek budowalnych) położonych w Ł. Wyniki obliczeń wykonanych na podstawie danych pochodzących ze wskazanego źródła zweryfikowano poprzez ich porównanie z wynikami obliczeń wykonanych na podstawie danych znajdujących się w bazie autorki operatu". Dalej biegła wskazała, że "pomimo zastosowania "zaostrzonych" kryteriów podobieństwa" nadal badane nieruchomości istotnie się różnią. Jak stwierdziła w związku z tym biegła, źródłem tej różnicy są "cechy fizyczne nieruchomości i uwarunkowania planistyczne", określone przez biegłą zbiorczo jako "warunki inwestowania" oraz w mniejszym stopniu lokalizacja. Reasumując biegła przyjęła, iż na zróżnicowanie cen w wyselekcjonowanej grupie nieruchomości wpłynęły następujące cechy: lokalizacja (wartość 30%) i warunki inwestowania (wartość 70%). Dla cechy "lokalizacja" biegła przyjęła dwa poziomy – I (lokalizacja lepsza na tle nieruchomości porównawczych) – 30% i poziom II (lokalizacja gorsza na tle nieruchomości porównawczych ) – 0. Dla cechy "warunki inwestowania" biegła przyjęła trzy poziomy – I (warunki inwestowania najbardziej korzystne na tle nieruchomości porównawczych, zakres inwestycji ustalony w decyzji o warunkach zabudowy w sposób optymalny przy uwzględnieniu kształtu i ukształtowania terenu) 70%, poziom II (korzystne cechy fizyczne, nieruchomość nie jest objęta decyzją o warunkach zabudowy) – 55%, poziom III (występują istotne ograniczenia w zabudowie wynikające z kształtu nieruchomości, nieruchomość nie jest objęta decyzją o warunkach zabudowy) – 0. Dla określenia wartości rynkowej nieruchomości po podziale do wyceny przyjęto cztery transakcje sprzedaży dotyczące nieruchomości: położonej przy ul. [...] o powierzchni 1197 m2 (nieruchomość A), przy ul. [...] o powierzchni 1176 m2 (nieruchomość B), przy ul. [...] o powierzchni 1447 m2 (nieruchomość C) i przy ul. [...] o powierzchni 1448 m2 (nieruchomość D). Podobnie jak przy nieruchomościach przed podziałem ceny za te transakcje skorygowano według – jak wskazała biegła – "Trendu zmiany cen ustalonego na podstawie raportów o cenach nieruchomości [...].pl "P." i C. (...) zawierających dane (w ujęciu kwartalnym) o średnich cenach transakcyjnych działek niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (tzw. działek budowalnych) położonych w Ł. Wyniki obliczeń wykonanych na podstawie danych pochodzących ze wskazanego źródła zweryfikowano poprzez ich porównanie z wynikami obliczeń wykonanych na podstawie danych znajdujących się w bazie autorki operatu". Biegła wskazała, że wyselekcjonowane nieruchomości charakteryzuje "znaczny stopień podobieństwa", niemniej jednak występują pewne różnice. Jak stwierdziła w związku z tym, na zróżnicowanie cen w wyselekcjonowanej grupie nieruchomości wpłynęły następujące cechy: lokalizacja (wartość 70%) i cechy fizyczne (wartość 30%). Dla cechy "lokalizacja" w tym przypadku biegła przyjęła cztery poziomy – I (lokalizacja lepsza na tle nieruchomości porównawczych) – 70%, poziom II i III wskazując, iż w tym przypadku wartość wynosić będzie odpowiednio 60% i 50% w zależności od liczby i charakteru odstępstw od nieruchomości ocenionej najlepiej w wyselekcjonowanej grupie i poziom IV (lokalizacja najgorsza na tle nieruchomości porównawczych) – 0. Dla "cech fizycznych", pod pojęciem których biegła rozumie powierzchnię, kształt – w szczególności szerokość frontu i proporce boków, ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzennym wynikające z ukształtowania terenu oraz obciążenia ograniczonymi prawami rzeczowymi, przyjęła dwa poziomy – I (cechy fizyczne bardziej korzystne na tle nieruchomości porównawczych) i poziom II (cechy fizyczne mniej korzystne na tle nieruchomości porównawczych). Odnosząc się zatem do wskazanych powyżej uwarunkowań i sposobów wyliczenia cen badanych nieruchomości, w ocenie Sądu, zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie oceniły w sposób prawidłowy i wyczerpujący sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wynika to z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji. Po pierwsze wskazać należy, iż biegła dokonując wyceny nieruchomości dokonała skorygowania faktycznych cen sprzedaży analizowanych nieruchomości. Powyższe jest co do zasady jak najbardziej uzasadnione i nie ulega wątpliwości, iż takie działanie jest nie tylko dopuszczalne, ale i wskazane z perspektywy ustalenia rzeczywistego wymiaru cen w aspekcie możliwych ich zmian. Wątpliwości Sądu budzi jednakże sposób w jaki tego dokonała biegła w operacie. Przede wszystkim bowiem zwrócić należy uwagę, że trend zmiany cen ustalono na podstawie raportów o cenach nieruchomości w sposób jednolity bez jakiegokolwiek zróżnicowania dla poszczególnych dzielnic Ł. Tymczasem sama biegła w swoim operacie wskazuje, iż ceny nieruchomości w zależności od lokalizacji, położenia mogą się różnić. W operacie natomiast ustalono, jak wskazano powyżej, jednolitą wartość wzrostu cen z terenu całej Ł. – jak wynika z wyjaśnienia samej biegłej do opisu tabel z nieruchomościami, zawierających cenę i cenę poprawioną właśnie czynnikiem korygującym. Ponadto zwrócić należy uwagę, że jednolita stawka wzrostu ceny nieruchomości znalazła zastosowanie zarówno do nieruchomości z bazy obejmującej nieruchomości o powierzchni 1000 m2 do 1500 m2, jak i dla nieruchomości z bazy obejmującej nieruchomości o powierzchni 3000 m2 do 4000 m2. Także i w tym przypadku biegła w rozważaniach ogólnych operatu podkreślała, iż ceny nieruchomości z tych dwóch baz mają zróżnicowany charakter. Co za tym idzie podobnie rzecz ma się w aspekcie zmian cen. W tym zakresie nie podjęła żadnych dalszych wyjaśnień, wskazania dlaczego i na jakiej podstawie przyjęła, iż trend zmiany cen będzie miała jednakowy charakter niezależnie od wielkości nieruchomości i jej położenia. Trafnie w tym względzie podnosi też pełnomocnik skarżących, że w operacie nie znalazło się szczegółowe wyjaśnienie na jakich danych, jakiej próbie, określono trend zmiany cen. Co więcej, z uwagi na korzystanie z raportów, brak jest też pewności czy transakcje dobrane do porównań znalazły się w badanej próbie. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z § 5 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości "W przypadku zmian poziomu cen wskutek upływu czasu na analizowanym rynku nieruchomości, ceny nieruchomości podobnych aktualizuje się na dzień określenia wartości nieruchomości. Przyjęty poziom zmian cen lub stwierdzenie braku zmian cen wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym". Doszło zatem do naruszenia § 5 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Kolejna wątpliwość Sądu rzutująca na ocenę wiarygodności operatu dotyczy kwestii opisu kryteriów cech rynkowych badanych nieruchomości. W ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowa w sposób budzący wątpliwości Sądu przedstawiła kryteria oceny cech rynkowych mających wpływ na wartość nieruchomości. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że w stosunku do nieruchomości wycenianej wydano warunki zabudowy. Zasadnym byłoby zatem aby i nieruchomości poddane ocenie w operacie miały także ustalone warunki zabudowy. w przypadku gdy takowych nie mają konieczne byłoby natomiast bardzo szczegółowe wyjaśnienie jaki taka okoliczność, tj. brak wydanych warunków zabudowy dla badanych nieruchomości, ma wpływ na szacowanie ich ceny. Jednakże takowych rozważań biegła w operacie nie zamieszcza. Dalej zauważyć należy, iż dla nieruchomości z grupy o powierzchni 3000 m2 do 4000 m2 biegła przyjęła cechy w postaci: lokalizacja (30%) i warunki inwestowania (70%). Dla nieruchomości o powierzchni 1000 m2 do 1500 m2 biegła przyjęła inne cechy: lokalizacja (70%) i cechy fizyczne (30%). Pomijając zróżnicowane nazewnictwo zastosowanych cech zauważyć przede wszystkim należy, iż w operacie wskazano jedynie wagi jakie przyjęto dla poszczególnych cech, nie wskazano zaś sposobu ich ustalenia czy metody. Przepis rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wskazuje, że wpływ cech rynkowych na zróżnicowanie cen określa się w oparciu o zbiór nieruchomości podobnych stanowiących podstawę wyceny. Natomiast, jak słusznie podnosi skarżący, analiza oceny cech nieruchomości podobnych w przypadku obliczeń wariantu po podziale poddaje wątpliwości czy wskazane przez biegłą wagi zostały określone z uwzględnieniem cen i cech nieruchomości stanowiących podstawę wyceny. Bardzo ogólny opis, bez wyeksponowania cech, które miałyby mieć decydujące znaczenie dla określenia wartości nieruchomości poprzez zróżnicowanie jej cech fizycznych w praktyce uniemożliwia skontrolowanie przyporządkowania konkretnej nieruchomości do danej kategorii. W szczególności niezrozumiałe jest (brak wyjaśnień ze strony biegłej w operacie) skategoryzowanie nieruchomości B do kategorii II cech fizycznych, natomiast nieruchomości C do kategorii I cech fizycznych (tabela porównawcza na str. 27 operatu). Jako cechy właściwe do określenia kategorii biegła przyjęła – powierzchnię, kształt – w szczególności szerokość frontu i proporcje długości boków oraz ograniczenia w zagospodarowaniu. Tymczasem z opisu działki B wynika, że ma ona nieregularny kształt – część główna zbliżona do prostokąta, pozostała część to wąski pas gruntu przeznaczony na dojazd do drogi publicznej. w przypadku nieruchomości oznaczonej jako C biegła podaje, że składa się ona z dwóch działek – jedna przeznaczona pod drogę, a ponadto w tym przypadku wskazuje, iż jest ona obciążona służebnością drogową oraz przesyłu. Niemniej jednak nieruchomość znalazła się w I kategorii (cechy fizyczne bardziej korzystne na tle nieruchomości porównawczych), podobnie jak nieruchomość wyceniana nieposiadająca takowych ograniczeń. Nie może być w tym zakresie wyjaśnieniem jedynie ogólnikowe wskazanie we wzmiankowanej tabeli na czynnik korygujący, ogólnie określony przez biegłą we wcześniejszych wskazaniach operatu jako zastosowanie zasady ekstrapolacji przy określeniu zakresu kwotowego wartości nieruchomości. Kolejne wątpliwości budzi brak zbadania wpływu takich cech jak uzbrojenie – jego dostępność, odległość nieruchomości od sieci, dojazd (uregulowanie - bezpośredni, pośredni – służebność/droga wewnętrzna), otoczenie, uciążliwości (prawne/terenowe), które z punktu widzenia nabywających nieruchomości pod budowę domu są istotne, gdyż wiążą się z dodatkowymi kosztami jak np. odległość od mediów lub ich obecność w drodze wewnętrznej lub przyłącza na działce. Trafnie też w tym względzie zauważają skarżący, iż wiele istotnych cech różniących zostało ujęte w jednej cesze np. "warunki inwestowania". Część zaś została pominięta, mimo iż w opisie nieruchomości porównawczych odznaczyły się pewne uwarunkowania np. nieruchomość C na stronie 25 ma wskazane, iż znajduje się przy drodze gruntowej ("właściciel działki drogowej - nieustalony"). Powstaje zatem wątpliwość, czy jest to nieruchomość z uregulowanym dostępem do drogi. Nieruchomość D znajduje się przy drodze asfaltowej. Mimo wszystko ta różnica nie znalazła korekty w procesie obliczeń dokonanych przez biegłą. Tym samym istnieją niezgodność pomiędzy opisami nieruchomości. Zauważyć także należy, iż biegła opisując szczegółowo takie kryteria jak lokalizacja nieruchomości, wielkość nieruchomości, dojazd pominęła w swoich analizach przy określaniu wartości kryterium warunków gruntowych. Jest to o tyle istotne, iż w analizie ogólnej terenu obrębów z których zaczerpnęła dane nieruchomości do porównań wskazała jako ograniczenie fakt, iż są to tereny w znacznej części o zmiennym ukształtowaniu i złych warunkach gruntowych (wysoki poziom wód gruntowych, grunty słabo przepuszczalne – gliny, piaski gliniaste). W analizie nieruchomości porównawczych kryterium to nie zawiera natomiast określenia warunków gruntowych, czy hydrologicznych. Powyższe uwarunkowania w przypadku ich zaistnienia z różnym natężeniem, co jest możliwe w świetle twierdzeń biegłej, iż dotyczy to "w znacznej części" a zatem nie wszystkich, może mieć istotne znaczenie jako źródło możliwych ograniczeń w zabudowie nieruchomości, czy też kosztach inwestycji. ponownie zatem brak jest w tym względzie szerszych wyjaśnień i odniesienia się do powyższego w operacie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż Sąd nie ocenia doboru kryteriów, bowiem pozostaje to w sferze wiadomości specjalnych posiadanych przez rzeczoznawcę, niemniej jednak przedstawienie tych kryteriów, jako okoliczności mających wpływ na wartość nieruchomości, powinno być konsekwentne, jasne i zrozumiałe. Z powyższych opisanych względów tak jednak nie jest w okolicznościach tej sprawy. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że to rzeczoznawca majątkowy jest podmiotem wyłącznie uprawnionym do wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości. Taką kompetencję przyznaje mu właśnie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ma to związek z charakterem działalności rzeczoznawcy, który zgodnie z art. 175 ust. 1 tej ustawy. jest zobowiązany wykonywać czynności zawodowe zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości, a za naruszenie standardów zawodowych odpowiada dyscyplinarnie. Jako osoba zawodowo trudniąca się rzeczoznawstwem majątkowym, jest odpowiedzialna za prawidłowość swoich czynności, wobec czego nie podlega wskazówkom i poleceniom zleceniodawcy wyceny. Tylko w takim kontekście należy rozumieć określoną w art. 154 ust. 1 samodzielność rzeczoznawcy, który wszak jest zobowiązany uwzględniać przepisy prawa i standardy zawodowe. Zauważone przez Sąd wątpliwości w sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy operacie szacunkowym nie stanowiły jednakże – co należy podkreślić - ingerencji w fachową wiedzę rzeczoznawcy, a podlegały jedynie ocenie orzekających w sprawie organów administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1887/17). Ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości, która nie zawiera wymaganych prawem treści oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji powyższego w warunkach niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że wartość nieruchomości po dokonaniu jej podziału rzeczywiście wzrosła. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując, brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia, a co najmniej istotnie utrudnia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego. Biegła powinna mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości. Niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki doszła do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu (zob. np.: wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 123/08). Wobec tego jak najbardziej pożądane i prawidłowe jest umieszczanie w operacie szczegółowego wyjaśnienia metodologii szacowania nieruchomości przed i po podziale. Z tych wszystkich względów za uzasadnione uznał Sąd zarzuty naruszenia art. 98a ust. 1 – 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jako kolejny zarzut w stosunku do organu odwoławczego wskazać należy na fakt, iż Kolegium w praktyce nie odniosło się do zarzutów strony co do prawidłowości operatu zawartych w treści odwołania. Organ odwoławczy, mimo wyraźnych argumentów przywoływanych w odwołaniu, nie odniósł się w praktyce do zastrzeżeń strony skarżącej co do metody zastosowanej przez biegłego w podejściu porównawczym, nie odniósł się także do zastrzeżeń wobec przyjętych do porównania nieruchomości podobnych, ograniczając się do ogólnikowego zaakceptowania ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji. Ocena prawidłowości wykonania operatu szacunkowego, nawet jeśli ma zostać przez organ dokonana jedynie pod względem formalnym, musi się jednak odnosić do treści tego dowodu oraz do zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń. W niniejszej sprawie poza ogólnikami organ odwoławczy nie dokonał samodzielnie żadnej kontroli operatu. Tymczasem opracowanie to budzie istotne zastrzeżenia z punktu widzenia zastosowanych metod i przyjętych założeń co do oceny poszczególnych badanych nieruchomości. Przy czym w części zastrzeżenia te są zbieżne z zarzutami odwołania. Reasumując, opisane powyżej wady postępowania, w tym brak oceny dowodu z operatu szacunkowego i brak odniesienia się do zarzutów strony powoduje, że decyzje z przyczyn wyżej podanych są wadliwe. Natomiast Sąd nie może za organ dokonać oceny operatu. Odnosząc się do zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie zwrócenia się do zespołu rzeczoznawców majątkowych o ocenę ustaleń poczynionych w operacie szacunkowym sporządzonych na potrzeby przedmiotowej sprawy, pomimo zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń, jak również zarzutu naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii zespołu biegłych rzeczoznawców lub zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę podczas gdy z dyspozycji powołanego artykułu wynika obowiązek organu odwoławczego uzupełnienia posiadanego materiału dowodowego, Sąd uznał je za nieuzasadnione. Wskazać zatem w tym względzie należy, iż ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, a tym bardziej sądu (por. przykładowo wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., I OSK 2659/19). Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 st. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera w tym zakresie ograniczeń podmiotowych. Operat szacunkowy może być więc weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którą to ocenę może wystąpić organ, gdy ma uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości, ale także – co należy raz jeszcze podkreślić - sama strona postępowania. Jednocześnie strona nie może oczekiwać takiego wystąpienia od organu w sytuacji, gdy operat nie wzbudza wątpliwości organu co do jego prawidłowości. Ma ona natomiast instrumenty poprzez które może podać w wątpliwość prawidłowość sporządzonego operatu. Może ona bowiem w toku postępowania administracyjnego przedłożyć w sprawie kontroperat sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego zawierający wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny, co mogłoby rzutować na ocenę przez organ operatu szacunkowego w zakresie "konieczności weryfikacji prawidłowości jego sporządzenia przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych", a tym samym stanowić podstawę do zwrócenia się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzanego operatu. Ponadto, jak wskazano, strona wyrażając zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzonego operatu, może także sama wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie sporządzonego na zlecenie organu operatu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Raz jeszcze zatem podkreślić należy, iż o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (zob. w tym zakresie przykładowo wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 494/21). Z tych też względów zarzuty strony skarżącej w zakresie naruszenia art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie zwrócenia się przez organ do zespołu rzeczoznawców majątkowych o ocenę ustaleń operatu oraz zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii zespołu biegłych rzeczoznawców nie mogły znaleźć uznania Sądu. Wskazać jednak dalej należy, iż w realiach niniejszej sprawy strona skarżąca takie działania podjęła, jednakże dopiero na etapie postępowania sądowoadminstracyjnego. Przy czym, w ocenie Sądu, złożony przez skarżącą do akt sprawy, już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego operat szacunkowy z 16 kwietnia 2025 r. nie mógł całkowicie zdyskwalifikować operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu i stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyjaśnić w tym względzie należy raz jeszcze, iż zgodnie z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, przy czym akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a., obejmują akta postępowania administracyjnego oraz akta sądowe. Sąd administracyjny nie jest ponadto uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu lub podjęciu zaskarżonej czynności, bowiem dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. W tym miejscu należy jednak wskazać, iż wątpliwości podnoszone przez Sąd w ramach niniejszego uzasadnienia są tym bardziej godne wyjaśnienia, że skarżący wraz ze skargą przedstawili właśnie kolejny operat szacunkowy, tym razem sporządzony przez biegłego wynajętego przez samych skarżących, który wartość działki nr [...] określił na kwotę 516.000 zł, a więc bez mała ponad dwukrotnie mniej niż w operacie z wykorzystanym przez organy administracji. Wystarczy porównać operat przyjęty przez organ do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej i operat złożony przez skarżących wraz ze skargą, gdzie biegły szczegółowo opisał każdą nieruchomość porównywaną, wskazując na jej położenie, kształt, przeznaczenie, odległość od drogi, czy uzbrojenie terenu. W przyjętym przez organ operacie takich informacji nie ma lub mają charakter ogólny. Raz jeszcze zatem w tym miejscu stwierdzić należy, iż wprawdzie sporządzenie kontroperatu dopiero na etapie postępowania przed Sądem co do zasady nie powinno wpływać na ocenę legalności działania organów, bowiem nie miały one możliwości ustosunkowania się do takiego dokumentu przed wydaniem decyzji, to jednak wobec bardzo dużych rozbieżności co do określenia wartości działki nr [...], wycena rażąco odbiegająca od wcześniejszej wyceny, wykonanej na zlecenie organu, potęguje tylko wątpliwości co do prawidłowości wyceny przyjętej ostatecznie przez organ do ustalenia opłaty adiacenckiej. Z tych też względów, Sąd uznał, iż choć przedłożony w toku postępowania sądowoadministracyjnego dokument – złożony przez stronę skarżącą operat szacunkowy z 16 kwietnia 2025 r. - nie stanowi - w ocenie Sądu - okoliczności powstałej po wydaniu zaskarżonego aktu, lecz stanowi jedynie potwierdzenie zastrzeżeń strony skarżącej formułowanych w toku postępowania administracyjnego co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2017 r., II SA/Łd 1041/16). Ze względu na powyższe Sąd stosownie do art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. dopuścił i przeprowadził dowód uzupełniający z ww. dokumentu, gdyż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowało przedłużenia postępowania w sprawie. Reasumując całokształt przeprowadzonych rozważań, w ocenie Sadu w niniejszej sprawie organy nie zebrały w sposób właściwy materiału dowodowego, a zebrany materiał, wobec wskazanych wątpliwości, nie pozwalał na wydanie decyzji. Do tego decyzje organów obydwu instancji zostały nienależycie uzasadnione, nie odpowiadały bowiem na konsekwentnie zgłaszane wątpliwości skarżących, a tym samym naruszały zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 wyroku). W punkcie drugim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a., orzekł o zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwoty 1275 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę orzekający w sprawie organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną i wskazania stosownie do treści art. 153 ustawy p.p.s.a. odnosząc się do wszystkich wyszczególnionych przez Sąd zarzutów. dc