II SA/Łd 385/14

Dnia 13 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi T. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...], po rozpoznaniu zażaleń K. R. i T. G., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] i orzekł o odmowie zawieszenia postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie trzeciego kurnika, licząc od strony drogi, usytuowanego na działkach nr ewid. 315/2 i 315/4 położonych w J. nr 40, gm. Z., do czasu wydania przez Wójta Gminy Z. decyzji o warunkach zabudowy dla w/w działek oraz wezwał T. G. do wystąpienia - w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia - do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek nr ewid. 315/2 i 315/4, położonych w J. nr 40, gm. Z., dla trzeciego budynku kurnika, licząc od strony drogi, wybudowanego na w/w działkach. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli K. R., właściciel sąsiedniej nieruchomości oraz inwestor – T. G. K. R. w uzasadnieniu zażalenia wyjaśnił, iż mocą decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] inwestor został zobowiązany, w terminie do dnia 31 października 2012 roku, do złożenia w organie pierwszej instancji czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Termin ten, na wniosek inwestora, został mocą decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], przesunięty do dnia 30 kwietnia 2013 roku. Tymczasem postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało wszczęte na wniosek inwestora dopiero w dniu 19 listopada 2012 roku, po czym na wniosek inwestora - w dniu 14 lutego 2013 roku, zostało zawieszone. W ramach postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestor nie odpowiadał na wezwania organów, nie składał wyjaśnień, ani uzupełnień, co świadczy – w ocenie autora zażalenia – o celowym przedłużaniu postępowania. W konkluzji K. R. zwrócił uwagę, iż zawieszenie postępowania w sprawie doprowadzenia budynku kurnika do stanu zgodnego z prawem skutkować będzie dalszym przedłużaniem postępowania. T. G. w zażaleniu podniósł, iż toczy się postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Zmiana obsad w budynkach inwentarskich na terenie fermy drobiu w J." na działkach nr ewid. 315/2, 315/3 i 315/4 w miejscowości J., gmina Z. Słusznie zatem organ pierwszej instancji stwierdził, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od decyzji o warunkach zabudowy, a więc kwestia wydania decyzji o warunkach zabudowy działki stanowi zagadnienie wstępne. Organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego natomiast nie zauważa, iż w aktualnym stanie prawnym do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Obecnie, na wniosek inwestora, toczy się postępowanie przed Wójtem Gminy Z. Wobec tego T. G. wniósł o uchylenie postanowienia pierwszoinstancyjnego, ewentualnie o zmianę treści wezwania w ten sposób, iż organ wezwie go do wystąpienia - w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażaleń, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości oraz orzekł o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie przedmiotowego trzeciego kurnika. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż mocą decyzji z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i orzekł o nałożeniu na T. G. obowiązku sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł., w terminie do dnia 31 października 2012 roku, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku kurnika uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...] i projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. Organ zaznaczył, że projekt budowlany zamienny winien spełniać wymagania określone w aktualnej decyzji o warunkach zabudowy, a także w ocenie oddziaływania na środowisko przedmiotowego kurnika. W dniu 16 września 2013 roku inwestor złożył w organie pierwszej instancji wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie budynku trzeciego kurnika, wybudowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W piśmie z dnia 25 października 2013 roku Wójt Gminy Z. poinformował, że inwestor nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dotyczącej spornego kurnika. W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał kwestionowane w zażaleniach postanowienie o zawieszeniu postępowania. Następnie organ drugiej instancji, cytując treść art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), podkreślił, iż inwestor nie wywiązał się z obowiązku określonego w decyzji z dnia [...], tj. nie przedłożył w zakreślonym terminie do dnia 31 października 2012 roku czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku kurnika. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oznacza to, iż organ pierwszej instancji zobowiązany był do zastosowania jednej z sankcji przewidzianej przepisem art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Procedura naprawcza, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego, wyraźnie wskazuje sposób działania organu nadzoru budowlanego w przypadku niespełnienia przez podmiot zobowiązany obowiązku nałożonego na jego podstawie, a więc orzeczenia zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W konkluzji, odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniach, organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie mają one wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości, T. G. wskazał na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 4 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako: "K.p.a."). W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, iż organ nadzoru budowlanego prowadzi trzy odrębne postępowania dotyczące trzech kurników znajdujących się na jego działce. W odniesieniu do dwóch kurników organ uznał, że istnieją podstawy do zawieszenia postępowania, a w odniesieniu do kurnika stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania uznał, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Skarżący zwrócił uwagę, iż miał on obowiązek złożyć projekt budowlany do dnia 30 kwietnia 2013 roku, a nie jak wskazał organ - do dnia 31 października 2012 roku. Autor skargi przedstawił także zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania wywodząc, że dokonane przez niego zmiany w trakcie budowy kurnika należy kwalifikować jako nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Organ podzielił jedynie pogląd skarżącego, iż miał on obowiązek złożyć projekt budowlany zamienny do dnia 30 kwietnia 2013 roku, a nie jak omyłkowo wskazał do dnia 31 października 2012 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddana została kwestia odmowy zawieszenia postępowania w sprawie budowy kurnika. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu zażaleń T. G., czyli skarżącego będącego inwestorem oraz K. R., właściciela nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania i zobowiązaniu inwestora do wystąpienia, w określonym terminie, z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz odmówił zawieszenia postępowania. Wskazane rozstrzygnięcie organu odwoławczego stało się przedmiotem skargi T. G. do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie ocenie sądu podlega zatem postanowienie organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Przywołany jako podstawa prawna przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., mający w postępowaniu zażaleniowym odpowiednie zastosowanie z mocy odesłania zawartego w art. 144 K.p.a., stanowi, że organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Wskazany rodzaj rozstrzygnięć organu odwoławczego jest określany jako merytoryczno -reformacyjne (reformatoryjne). Na mocy powołanych przepisów organ odwoławczy uchyla zaskarżone postanowienie w całości lub w części i rozstrzyga zagadnienie będące przedmiotem postępowania wpadkowego, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe. Postanowienie jest nieprawidłowe, gdy postępowanie wpadkowe lub tylko sama ocena zawarta w postanowieniu wykazały, że narusza ono przepisy prawa albo jest niezasadne (niecelowe, niesłuszne). W sprawie niniejszej poczynić należy także zastrzeżenie, iż postępowanie wpadkowe, do którego odnoszą się rozstrzygnięcia zarówno organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji, dotyczy kwestii dopuszczalności zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie budowy przez T. G. trzeciego kurnika znajdującego się na działkach nr 315/2 i 315/4 w J. nr 40, gm. Z. Podstawę prawną zawieszenia postępowania - jak wynika z treści postanowienia pierwszoinstancyjnego - stanowić miał przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z treści zacytowanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania jest stwierdzenie istnienia "zagadnienia wstępnego", którego rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż "zagadnieniem wstępnym" jest kwestia prawna, która albo ujawniła się w toku postępowania i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Powołane poglądy znajdują swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach, które skład orzekający w pełni podziela i akceptuje (por. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 roku, I OSK 2108/11 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 10 października 2013 roku, IV SA/Po 439/13; w Krakowie z dnia 4 lipca 2013 roku, II SA/Kr 572/13; w Lublinie z dnia 26 marca 2013 roku, II SA/Lu 88/13 i inne; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić uwagę należy, iż podstawę zawieszenia postępowania stanowi zagadnienie wstępne, które warunkuje załatwienie sprawy w postępowaniu. W tym zakresie odnotować wypada pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 roku w sprawie o sygn. akt: II OSK 1570/11, który skład orzekający aprobuje, że organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (podobnie: wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2013 roku, II SA/Sz 1205/12 i w Kielcach z dnia 19 grudnia 2012 roku, II SA/Ke 622/12 oraz powołane tamże inne orzeczenia). Wobec tego, bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe zakończenie postępowania w sprawie. Tym samym podstawy do zawieszenia postępowania nie będzie stanowiła kwestia warunkująca określoną treść rozstrzygnięcia, np. decyzję pozytywną dla strony. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy dostrzec należy, iż decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] inwestor – T. G. został zobowiązany do sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 października 2012 roku, wskazanych dokumentów, czyli czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku kurnika uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. Pierwotnie wyznaczony termin - do dnia 31 października 2012 roku - został, na wniosek inwestora przedłużony, do dnia 30 kwietnia 2013 roku. Tuż przed wyekspirowaniem wskazanego terminu, bowiem w dniu 24 kwietnia 2013 roku, inwestor ponownie zwrócił się z wnioskiem o jego przedłużenie o kolejne 6 miesięcy, uzasadniając to koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz faktem, iż toczy się postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji środowiskowych dla inwestycji pod nazwą: "Zmiana obsad w budynkach inwentarskich na terenie fermy drobiu w J.". Po otrzymaniu tego wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] odmówił zmiany własnej wcześniejszej decyzji w zakresie terminu realizacji obowiązku złożenia projektu budowlanego zamiennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania T. G., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] w sprawie odmowy zmiany terminu. W tak ustalonym stanie faktycznym, inwestor - pismem z dnia 12 września 2013 roku - skierował do organu pierwszej instancji wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ pierwszej instancji przychylając się do powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie zobowiązując jednocześnie inwestora do wystąpienia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu zażaleń K. R. i T. G., kwestionowanym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] uchylił w całości postanowienie o zawieszeniu postępowania i orzekł o odmowie zawieszenia postępowania. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego zasługuje na akceptację. Próżno szukać podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wobec tego, iż inwestor był zobowiązany do złożenia projektu budowlanego zamiennego. Trudno także dopatrzyć się podstaw do zawieszenia postępowania nawet, gdy jego podstawą miałoby być zobowiązanie inwestora do złożenia projektu budowlanego zamiennego wobec tego, że T. G. już wcześniej zobowiązany był do jego złożenia w określonym terminie, który to termin był już na jego wniosek przedłużany. Zauważyć także należy, iż od momentu zobowiązania inwestora do złożenia projektu budowlanego (co nastąpiło mocą decyzji z dnia [...]) do momentu zawieszenia postępowania (na podstawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]) minął ponad rok. Czas ten jednak okazał się dla inwestora niewystarczający nawet do uzyskania projektu budowlanego zamiennego. Inwestor w tym czasie jedynie wniósł o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zresztą dla innej inwestycji niż ta, której dotyczy postępowanie przed organami nadzoru budowlanego), ale jak wskazał K. R. w treści zażalenia, postępowanie w tym przedmiocie zostało zawieszone na wniosek inwestora. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, iż postępowanie organów nadzoru budowlanego prowadzone jest w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Prawidłowo organ drugiej instancji w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia zaakcentował, iż przepis art. 51 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje sposób działania organu nadzoru budowlanego w przypadku niespełnienia przez podmiot zobowiązany obowiązku nałożonego na niego. Okoliczności te także nie pozostały bez wpływu na rozstrzygnięcie, co - jak już wskazano – zasadnie dostrzegł organ odwoławczy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podnieść wypada, że sprawa na obecnym etapie postępowania (czyli na potrzeby oceny podstaw do zawieszenia postępowania) została wyjaśniona w sposób dostateczny. Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania i o odmowie jego zawieszenia, nie jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie budynku kurnika. Niewątpliwie przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego zobligowany będzie powiadomić strony postępowania w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w aktach dokumentami i wypowiedzenia się w tym zakresie. Gdy inwestor skorzysta z tego uprawnienia będzie mógł zwrócić uwagę na wszystkie istotne - w jego ocenie - kwestie wymagające wyjaśnienia w sprawie. Niewątpliwie na działkach inwestora zrealizowane zostały trzy kurniki, a organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowania odrębnie dla każdego z tych obiektów, bowiem - co wiadomo sądowi z urzędu - obiekty te były wzniesione w innym stanie prawnym i faktycznym. Ocena legalności działań podejmowanych w pozostałych dwóch sprawach, czyli także ocena dopuszczalności zawieszenia tych postępowań, wykracza poza ramy niniejszego postepowania i jako taka pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Podobnie bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają argumenty T. G. zmierzające do wykazania, iż zmiany w trakcie budowy kurnika należy zakwalifikować jako nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Słusznie skarżący zwrócił organowi odwoławczemu uwagę na to, iż tenże błędnie wskazał termin, w którym skarżący miał złożyć projekt budowlany zamienny, podając, że miało to mieć miejsce do dnia 30 kwietnia 2013 roku, a nie - jak napisał organ - do dnia 31 października 2012 roku. W odpowiedzi na skargę organ przyznał, że w tym zakresie popełnił pomyłkę. Opisane uchybienie jednak, jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie, nie stanowi podstawy do wyeliminowania kwestionowanego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z obrotu prawnego. Reasumując, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi. LS