II SA/Łd 388/15

Dnia 19 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 roku sprawy ze skargi Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Z. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako: k.p.a.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] i nałożył na A SA z siedzibą w L. obowiązek wykonania robót budowlanych w zakresie remontu istniejącej linii energetycznej na odcinku od słupa nr 15 do słupa nr 22, na działce nr ewid. 629 w miejscowości K., polegających na zdemontowaniu zawieszonych przewodów elektrycznych na odcinku od słupa nr 15 do słupa nr 22 w miejscowości K., gm. R., wykonaniu odpowiednich sprawdzeń i pomiarów oraz w razie pozytywnego ich wyniku przewody ponownie wykorzystać, natomiast w razie negatywnego wyniku zawiesić nowe przewody; w terminie do dnia 31 maja 2015 r. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek Z. G. Z materiału sporządzonego po oględzinach i dokumentacji fotograficznej, wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości istnieje napowietrzna linia energetyczna, która wybudowana została w 1973 r. i odebrana protokołem odbioru z dnia 29 września 1973 r. Na początku lat 90 zostały skradzione przewody na odcinku od słupa nr 15 do słupa nr 22. Nowe przewody elektryczne od słupa nr 15 do słupa nr 19 podwieszono w latach 2006-2007 r., a od słupa nr 19 do słupa nr 22 w lutym 2010 r. Linia została podwieszona do istniejących słupów typu ŻN10. Postanowieniem z dnia [...] 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), nałożył na Rejon Energetyczny W. obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie odbudowanego obiektu budowlanego. Z uwagi na nieprzedłożenie przez zobowiązanego wymaganych dokumentów, organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] 2010 r., którą nakazał dokonać rozbiórki napowietrznej linii energetycznej na działce nr 629, uzasadniając, że Rejon Energetyczny W. wykonał roboty budowlane polegające na odbudowie napowietrznej linii energetycznej przez podwieszenie nowych przewodów elektrycznych na istniejących słupach, co odpowiada robotom budowlanym opisanym w art. 3 ust. 6 ustawy i zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy wymaga ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji uchylił decyzję z dnia [...] 2010 r. oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] 2010 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...], tym razem na podstawie art. 49b ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy nałożył na A SA obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów i wyznaczył termin wykonania obowiązku na dzień 15 listopada 2012 r. Wobec niewykonania tego obowiązku w wyznaczonym terminie, decyzją z dnia [...] 2013 r. organ stopnia podstawowego nakazał A SA dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem prac remontowych dotyczących linii energetycznej na działce nr 629. Od tego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła A SA i organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2013 r. uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB postanowieniem z dnia [...] 2013 r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy nałożył na A SA obowiązek sporządzenia oceny prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na remoncie linii energetycznej napowietrznej od słupa nr 15 do słupa nr 22, w terminie do dnia 30 września 2013 r. Akt ten został utrzymany w mocy po kontroli instancyjnej. A SA przedłożyła w organie I instancji żądaną ekspertyzę. Decyzją z dnia [...] organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy, nałożył na A S.A. z siedzibą w L. obowiązek wykonania robót budowlanych w zakresie remontu oraz bieżącej konserwacji istniejącej linii energetycznej na odcinku od słupa nr 15 do słupa nr 22, na dz. nr ewid. 629 w miejscowości K.: wymianę słupów w złym stanie technicznym nr 16, 18, 20, 21, 22 na nowe; wykonanie bieżącej konserwacji słupów nr 15, 17, 19 poprzez poprawę mocowania w gruncie oraz zabezpieczenie ubytków betonu; wymianę skorodowanych elementów stalowych stanowiących wyposażenie instalacji eNN (poprzeczek, wsporników pod izolatory, elementów uziemienia); - poprawę mocowania linii eNN na wszystkich ww. słupach, w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. G. nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem, podnosząc między innymi, iż "roboty budowlane polegające na podwieszeniu nowych przewodów elektrycznych od słupa nr 15 do słupa nr 19 oraz od słupa nr 19 do słupa nr 22 na dz. nr ewid. 629 w miejscowości K. gm. R. były samowolą budowlaną". W toku kontroli wywołanej odwołaniem organ II instancji stwierdził, iż roboty polegające na podwieszeniu do istniejących słupów przewodów elektrycznych, nie polegają na budowie obiektu budowlanego. Organ stopnia powiatowego prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako remont, zgodnie zaś z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Jednakże zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 2 ustawy wymagają one dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, czego inwestor w przedmiotowym postępowaniu nie dopełnił. W związku z powyższym organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania naprawczego w sprawie wykonania robót budowlanych w oparciu o przepisy art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotem niniejszego postępowania było samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na podwieszeniu do istniejących słupów przewodów elektrycznych i w tym zakresie organy nadzoru budowlanego mają prawo orzekać w niniejszym postępowaniu. Wykonana ekspertyza techniczna dotycząca prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na odtworzeniu linii energetycznej napowietrznej niskiego napięcia od słupa 15 do słupa 22 na działce nr 629, uzupełniona pismem z dnia 22 stycznia 2014 r., wykazała, iż całość instalacji elektrycznej, łącznie ze słupami jest w złym stanie technicznym oraz same słupy nadają się do wymiany. Jednakże nie może ujść uwadze, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w sprawie prawidłowości budowy napowietrznej linii energetycznej na działce nr 629. Zadaniem organów jest zbadanie legalności oraz prawidłowości wykonanych prac budowlanych polegających na podwieszeniu do istniejących słupów przewodów elektrycznych od słupa nr 15 do słupa nr 22 na działce nr 629. Przepisy art. 50-51 ustawy, które mają zastosowanie w rozpatrywanej sprawie nie uprawniają organów administracji publicznej do nałożenia na inwestora obowiązku zainicjowania procesu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę jak również żaden przepis nie uprawnia organu administracji publicznej do nakładania obowiązku podjęcia procesu inwestycyjnego w sytuacji, gdy inwestor nie wyraził takiej woli. Zgodnie z wykonaną ekspertyzą w celu doprowadzenia badanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz mając na względzie, by zawieszone przewody nie powodowały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, "przewody po zdemontowaniu należy poddać dokładnym oględzinom i pomiarom w razie pozytywnego ich wyniku można je wykorzystać ponownie". Natomiast, odnośnie złego stanu technicznego słupów organ stopnia powiatowego, posiadając wiedzę w tym zakresie winien przeprowadzić postępowanie administracyjne z urzędu w zakresie ich stanu technicznego. Organ odwoławczy podsumował, iż wobec powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzec o nałożeniu obowiązku wykonania następujących robót budowlanych w zakresie remontu istniejącej linii energetycznej na odcinku od słupa nr 15 do słupa nr 22, na dz. nr ewid. 629 polegających na: zdemontowaniu zawieszonych przewodów elektrycznych na odcinku od słupa nr 15 do słupa nr 22, wykonaniu odpowiednich sprawdzeń i pomiarów, oraz w razie pozytywnego ich wyniku przewody ponownie wykorzystać, natomiast w razie negatywnego wyniku zawiesić nowe przewody. Kwestia zaś ewentualnej wymiany słupów będących w złym stanie technicznym winna być przedmiotem odrębnego postępowania przed organem nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. Nie ma także przeszkód, aby A SA po uzyskaniu stosownych pozwoleń zrealizowała inwestycję polegającą na wymianie wskazanych w ekspertyzie słupów w taki sposób aby całość instalacji służyła założonemu celowi, ale jednocześnie zapewniała bezpieczeństwo w jej użytkowaniu. Na powyższe rozstrzygniecie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z. G. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił błędną ocenę stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że inwestor dokonał remontu istniejącej linii energetycznej w sytuacji gdy zakres samowolnie wykonanych robót obejmował odbudowę. Zdaniem strony w toku postępowania bezspornie ustalono, że fragment linii został ukradziony, zatem jak można remontować coś co nie istniało faktycznie, inwestor wykonał zatem nową inwestycję, na którą nie posiadał pozwolenia. Nadto naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak prawidłowo prowadzonego postępowania dowodowego w szczególności w zakresie własności nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, a także naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ustawy poprzez wydanie pozwolenia na demontaż oraz zawieszenie nowych przewodów, w sytuacji gdy realizacja nowych inwestycji jest zastrzeżona do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej; art. 51 ust. 1 ustawy poprzez zaniechanie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych co uniemożliwia odniesienie się do wskazanego w tym przepisie terminu podjęcia działań przez organy; art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez brak możliwości realizacji inwestycji w sytuacji gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Lektura zaskarżonych decyzji organów obu instancji ujawniła szereg uchybień, które w ocenie Sądu obligowały do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Niemniej jednak na aprobatę zasługuje rozdzielenie jakiego dokonał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., poprzez wyłączenie do dwu odrębnych postępowań sprawy oceny stanu technicznego słupów i ewentualnej ich wymiany oraz sprawy robót budowlanych polegających na zawieszeniu przewodów elektrycznych na tychże słupach. Nadto, za prawidłową należy uznać dokonaną przez organ odwoławczy kwalifikację wykonanych robót polegających na podwieszeniu przewodów elektrycznych jako robót budowlanych wymagających zgłoszenia. W następstwie, zasadnie organ II instancji przyjął, iż postępowanie naprawcze winno być prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Należy jednak przypomnieć, iż stosownie do tej normy prawnej, w ramach postępowania naprawczego, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ustawodawca jasno wskazał, iż obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy żądania dostarczenia ekspertyz i innych dokumentów. Nie można też w tym trybie nakładać obowiązków związanych z przeprowadzeniem czynności badawczych, które mają doprowadzić do ustalenia prawidłowości wykonanych robót. Jest to bowiem zakres postępowania dowodowego, które winno zakończyć się wyjaśnieniem, czy i jakie działania należy podjąć aby doprowadzić do zgodności z prawem. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno więc nastąpić w drodze nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych". Nadto "stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki WSA: w Rzeszowie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 77/14; w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r., II SA/GI 273/14 - wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosownie do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane (...); (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., II OSK 2367/13) Uwzględniając powyższe dostrzec trzeba, iż konstrukcja sentencji rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie zmierzała w istocie do legalizacji samowoli budowlanej, co do której zaistnienia nie ma wątpliwości. Organ nadzoru budowlanego nałożył na A SA z siedzibą w L. "obowiązek wykonania następujących robót budowlanych w zakresie remontu istniejącej linii energetycznej, polegających na zdemontowaniu zawieszonych przewodów elektrycznych na odcinku od słupa nr 15 do słupa nr 22 w miejscowości K., wykonaniu odpowiednich sprawdzeń i pomiarów, oraz w razie pozytywnego ich wyniku przewody ponownie wykorzystać, natomiast w razie negatywnego wyniku zawiesić nowe przewody". Wskazując zatem na obowiązek wykonania konkretnych robót budowlanych, jednocześnie nałożył obowiązek wykonania odpowiednich sprawdzeń i pomiarów a nadto od ich wyników uzależnił kolejne obowiązki strony. Taki sposób sformułowania rozstrzygnięcia wydanego stosownie do zapisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy świadczy w istocie o jego naruszeniu. Tym bardziej, iż postępowanie naprawcze winno być prowadzone w przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego. Bowiem, wszystkie wątpliwości powinny zostać wyjaśnione i rozwiane w toku postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 81c ustawy, a poprzedzającego wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jakość robót budowlanych i stan techniczny obiektu budowlanego winien zostać oceniony przez organ w stopniu umożliwiającym nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie, wprawdzie organy podjęły działania zmierzające do wyjaśnienia jakości robót budowlanych i stanu technicznego owej linii energetycznej nakładając na inwestora obowiązek sporządzenia stosownej ekspertyzy. Jednak mimo negatywnej oceny przedłożonej ekspertyzy i wskazania na konkretne jej braki organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego oparł na niej swoje rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji zawarł co prawda ocenę, iż przedłożona ekspertyza nie wskazuje precyzyjnie przyczyn wad czy uszkodzeń obiektu lub jego części oraz nie wskazuje skutecznych sposobów usunięcia występujących nieprawidłowości, to jednak na tym zakończył etap wyjaśniania sprawy. Z kolei organ odwoławczy zupełnie nie odniósł się do wartości dowodowej sporządzonego opracowania przyjmując je niejako bezrefleksyjnie jako podstawę orzekania w sprawie. Takie działanie organów obu instancji było niedopuszczalne, gdyż doprowadziło do nałożenia na inwestora obowiązków przeprowadzenia czynności dowodowych w postaci "sprawdzeń i pomiarów", które winien przeprowadzić organ w toku czynności dowodowych. I chociaż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego słusznie zanegował wartość sporządzonej ekspertyzy i jej przydatność dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych i stanu technicznego odtworzonej linii energetycznej, to zamiast kontynuować postępowanie wyjaśniające, przeniósł jego ciężar na inwestora, błędnie stosując tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Natomiast ewentualne wątpliwości co do stanu robót (obiektu) i zakresu koniecznych czynności oraz robót, jak również w ogóle samej możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, winny być rozstrzygnięte na etapie postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji, z zastosowaniem środków o charakterze dowodowym (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 322/11). Mając powyższe na względzie, organy ponownie prowadząc postępowanie powinny przed wydaniem decyzji w trybie naprawczym, przewidzianym przepisem art. 51 ustawy, ostatecznie rozwiać wątpliwości – które nadal istnieją – co do jakości robót budowlanych, stanu technicznego wykonanych robót budowlanych, a także wyjaśnić czy inwestor dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Zatem, dopiero po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego i jego należytej oceny możliwe będzie podjęcie działań, które winny znaleźć oparcie w przepisach prawa i materiale dowodowym sprawy. Wobec tego, iż organy obu instancji odstępując od jednoznacznego zbadania jakości robót budowlanych oraz kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sposób istotny naruszyły przepisy prawa procesowego dotyczące wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a.) i w konsekwencji nieprawidłowo zastosowały prawo materialne - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 p.p.s.a. LS