II SA/Łd 389/14

Dnia 22 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 roku sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] odmówiło T. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący: Prezydent Miasta Ł., po rozpoznaniu wniosku T. B., decyzją z dnia [...] odmówił odstąpienia od konieczności zwrotu zaległości w odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w kwocie 1.850,12 zł. T. B. od powyższej decyzji wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W treści odwołania przedstawiła zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko decyzji organu pierwszej instancji, a we wniosku o przywrócenie terminu zaznaczyła, że nie złożyła odwołania w terminie z uwagi na zły stan zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu, przywołanym na wstępie postanowieniem, odmówiło przywrócenia terminu uznając, że wnioskodawczyni nie wskazała żadnych okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu. W uzasadnieniu postanowienia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że stosownie do regulacji art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), przywrócenie terminu możliwe jest gdy spełnione będą cztery przesłanki. Po pierwsze, zainteresowany winien uprawdopodobnić (przedstawić wiarygodne okoliczności), iż naruszenie terminu nastąpiło bez jego winy, po drugie – zainteresowany złoży wniosek o przywrócenie terminu oraz po trzecie – wniosek o przywrócenie terminu winien być złożony w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Wreszcie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu winna zostać dopełniona czynność, dla której termin był wyznaczony. Dalej organ – cytując liczne poglądy judykatury i doktryny prawa administracyjnego – argumentował, iż o braku winy można mówić w sytuacjach niezależnych, kiedy zainteresowana nie miała wpływu na zdarzenia, określane jako losowe. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowana nie była w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Przy ocenie winy – jak podkreślił organ – należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Brak winy zainteresowana winna uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania i co ma być udogodnieniem dla strony. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Przesłanką zasadności wniosku o przywrócenie terminu jest zachowanie przez stronę szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Nawet niewielkie niedbalstwo wyklucza możliwość uwzględnienia żądania. Podsumowując Kolegium podkreśliło, że wnioskodawca ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinien uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była niezależna i istniała przez cały czas, aż do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego – mając na uwadze treść wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania – wnioskodawczyni nie wskazała żadnych okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu. Ocena, czy wystąpiły okoliczności powodujące niemożność zachowania terminu, należy do organu administracji publicznej rozpatrującego prośbę o przywrócenie terminu. Przeszkody powodujące uchybienie powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od strony oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Okolicznościami wskazującymi na brak winy osoby zainteresowanej w dochowaniu terminu jest m.in. obłożna choroba uniemożliwiająca stronie działającej osobiście wniesienie odwołania, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. Konkludując Kolegium wskazało, że w sprawie strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji, a tym samym nie wystąpiła jedna z przesłanek koniecznych do przywrócenia terminu. Za zbędne uznał zatem organ analizowanie pozostałych przesłanek do przywrócenia terminu. W skardze do sądu administracyjnego T. B. – wnosząc o ponowne i wnikliwe rozpatrzenie sprawy - opisała okoliczności związane z jej pobytem w domu pomocy społecznej. Autorka skargi zaakcentowała, iż jest osobą sparaliżowaną prawostronnie (sprawna jest tylko lewa strona ręka i noga). Choroba sprawia, że nie jest w stanie samodzielnie napisać pisma, mogąc jedynie podyktować jego treść, choć i to nie zawsze, ponieważ jest po 4 udarach mózgu i nie zawsze jej mózg sprawnie funkcjonuje. Nieraz miewa kłopoty ze skupieniem uwagi i dobraniem odpowiednich słów co wymaga czasu i koncentracji. Skarżąca nie jest w stanie samodzielnie pisać, by napisać pismo musi znaleźć osobę, która jej w tym pomoże, a później wyśle takie pismo. Tymczasem w domu pomocy społecznej, w którym skarżąca przebywa, jest to bardzo trudne. Skarżąca podkreśliła, że samodzielnie w ogóle się nie porusza, rano jest ubierana i sadzana na wózku inwalidzkim, na którym siedzi do godziny 16 (bez ruchu), później jest rozbierana, kładziona do łóżka i ma zmieniany "pampers". Ze względu na stan zdrowia strona nie zrozumiała pouczenia o terminie do wniesienia odwołania. W konkluzji skarżąca przepraszając za uchybienie terminu podkreśliła, że to nie z jej winy, lecz z winy pracy jej mózgu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że sąd administracyjny badając legalność kontestowanego rozstrzygnięcia, nie ma uprawnień do rozpoznania wniosku strony o przywrócenie terminu. Wniosek taki może być rozpoznany wyłącznie przez organ administracji. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. w sprawie odmowy odstąpienia od zwrotu zaległości za pobyt w domu pomocy społecznej. U podstaw wydanego rozstrzygnięcia – jak to wynika z motywów kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia – legło przekonanie organu, iż skarżąca, jako autorka wniosku o przywrócenie terminu, nie wykazała braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Na wstępnie należy zaznaczyć, iż przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowych przez stronę. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło, bez jego winy. Natomiast § 2 tegoż przepisu statuuje, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Rację ma organ gdy wskazuje, iż w zacytowanym przepisie ustanowione zostały cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Pierwszą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, drugą złożenie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu. Trzecią przesłanką jest dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, który zaczyna biec od dnia ustania przeszkody i wynosi siedem dni, a ostatnią czwartą jest dokonanie czynności procesowej, dla której był ustanowiony przywracany termin. Wspomnieć należy, iż zasadniczym powodem odmowy przywrócenia terminu – jak wskazał organ odwoławczy w motywach swojego rozstrzygnięcia – była okoliczność, iż skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Z tego też powodu niniejsze uzasadnienie ograniczone zostanie wyłącznie do tego zagadnienia – uznając je za sporne w sprawie. Jak słusznie zauważył organ, przepis art. 58 K.p.a. pozwala na uprawdopodobnienie braku winy, przy czym uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność twierdzenia o danym fakcie. Musi ono jednak dotyczyć takiego faktu, który wskazuje na brak możliwości dokonania określonej czynności z powodu niemożliwych do przezwyciężenia przeszkód. Odnosząc powyższe do wniosku skarżącej zauważyć należy, iż wskazała ona zły stan zdrowia jako przyczynę uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Niewątpliwie uzasadnienie rzeczonego wniosku nie jest obszerne i może nie wyczerpująco określać okoliczności usprawiedliwiające uchybienie terminu. Jednakże szczątkowe i lapidarne wyjaśnienia skarżącej nie uzasadniały automatycznego przyjęcia, iż wniosek tak uzasadniony należy załatwić odmownie. Wynikający z treści art. 58 K.p.a. obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, który niewątpliwie obciąża wnioskodawcę, nie zwalnia organu z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem – z uwagi na słuszny interes wnioskodawczyni – było dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Przepis ten nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie wiarygodności przywołanych okoliczności. Powyższe nabiera istotnego znaczenia, jeśli się zważy na charakter okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy skarżącej w uchybieniu terminu. Co więcej ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku, a jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy (vide: wyrok NSA z dnia 30 listopada 2006r., w sprawie sygn. akt II OSK 1397/05; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie sposób nie dostrzec w okolicznościach tej konkretnej sprawy, iż Kolegium rozpoznając wniosek skarżącej dysponowało aktami administracyjnymi z których wynika, że T. B. jest osobą starszą i schorowaną, przebywa w domu pomocy społecznej. Przykładowo, chociażby w treści odwołania strona napisała, że jest całkowicie prawostronnie sparaliżowana i przebyła 4 udary. Także we wniosku inicjującym postępowanie przed organem pierwszej instancji w sprawie odstąpienia od konieczności zwrotu zaległości w opłatach za pobyt w domu pomocy społecznej skarżąca opisała swoją ciężką sytuację życiową, zdrowotną i materialną. Wobec tego Kolegium rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu winno uwzględnić także i te okoliczności, które – jak wskazano – wynikają z treści dokumentów załączonych do akt administracyjnych, czyli dokumentów znanych organowi. Tymczasem organ odwoławczy wszystkie te okoliczności zbagatelizował. Takie postępowanie organu nie może zasługiwać na akceptację ze strony sądu administracyjnego (vide chociażby; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1173/13; wyrok WSA w Opolu z dnia 17 lipca 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 182/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2005r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1708/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rekapitulując należy podkreślić, że normy procedury administracyjnej nakazują organom administracji udzielanie pomocy prawnej stronom oraz udzielania informacji o okolicznościach faktycznych sprawy. W szczególności organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz winny czuwać nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). W toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Podkreślić również należy, że organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). W realiach niniejszej sprawy próżno doszukać się w działaniu organu administracji publicznej realizacji wymienionych zasad, bowiem rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu organ winien uwzględnić całokształt okoliczności sprawy, a w szczególności dostrzec i wszechstronnie ocenić sytuację życiową i zdrowotną, w której znalazła się skarżąca. Skupienie uwagi tylko na lapidarnej treści wniosku o przywrócenie terminu potraktować wypada jako naruszające wskazane powyżej podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Zwrócić należy także uwagę, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia narusza przepis art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tym samym uzasadnienie rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności danej sprawy, bowiem prawidłowo zredagowane uzasadnienie jest wyrazem poprawnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz pełni rolę edukacyjno – perswazyjną. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w znakomitej większości ogranicza się do powołania treści regulacji ustawowych, poglądów judykatury i doktryny w zakresie przywrócenia terminu. Odniesienie do okoliczności konkretnej sprawy wyczerpuje się wyłącznie w dwóch zdaniach, gdzie organ napisał, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Tak zredagowane motywy rozstrzygnięcia naruszają treść art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. i także potwierdzają wcześniej postawiony zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., zaskarżone postanowienie zostało uchylone Wniosek T. B. o przywrócenie terminu winien być zatem ponownie rozpatrzony, a organ dokonując jego oceny nie może skupić i ograniczyć swojej uwagi tylko do samej treści wniosku. Organ zobowiązany będzie rozpoznając wniosek uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy wynikające z dokumentów załączonych do akt administracyjnych i dopiero wówczas ocenić spełnienie przesłanek do przywrócenia uchybionego terminu, w szczególności przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. B.A.