II SA/Łd 390/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu D.G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr KO.4150.50.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala sprzeciw. dc Decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr SKO.4150.50.2022 wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: u.p.z.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania D.G. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 stycznia 2022 r., nr DPRG-UA-IX.30.2022 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. [...]/ul. [...] na działkach ew. nr [...] i [...], obręb [...], uchyliło kwestionowaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji skarżąca wystąpiła w dniu 8 czerwca 2021 r. W toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji ustalono, iż planowana przez stronę inwestycja spełnia przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 i pkt 6 u.p.z.p. Przedsięwzięcie nie spełnia natomiast warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., to jest zgodności z przepisami odrębnymi, w tym przypadku przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm) – dalej: u.d.p. Jak wynika bowiem z uzgodnienia z Zarządem Dróg i Transportu w Łodzi jako zarządcą drogi publicznej – ul. [...] w Ł. – przyległej do terenu planowanej inwestycji, dokonanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (pismo z dnia 4 października 2021 r.), istniejąca konstrukcja jezdni i parametry techniczne drogi, na którą zgodnie z projektem strony ma następować zjazd na nieruchomość, zapewniają dostateczny komfort dla obecnego zagospodarowania nieruchomości przyległych do drogi, ale jest niewystarczająca do zachowania bezpieczeństwa w ruchu pojazdów, generowanego planowane zagospodarowanie nieruchomości na działkach wskazanych we wniosku skarżącej. W tej sytuacji, stosownie do treści art. 16 u.d.p. inwestor winien na własny koszt i własnym staraniem wybudować drogę wraz z niezbędna infrastrukturą, w zakresie niezbędnym do realizacji planowanej inwestycji, w oparciu o umowę zawartą z zarządcą drogi. Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzucała naruszenie: - art. 53 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie; - art. 7, art. 8, art. 77, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego lintersu obywateli, a w konsekwencji wydanie decyzji zasady proporcjonalności i równego traktowania; - art. 7 w zw. z art. 75 §1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1 i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie zarówno stanu faktycznego sprawy, jak i zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego sprawy, w tym zaniechanie dokonania oględzin na miejscu, co doprowadziło do błędnego uznania, że istniejąca konstrukcja jezdni i jej parametry techniczne nie są wystarczające dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu pojazdów generowanego przez planowane zagospodarowanie nieruchomości; - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja jest niezgodna z art. 16 pkt 2 u.d.p.; - art. 16 pkt 1 u.d.p., art. 3531 k.c. oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 12 lutego 2014 r., nr [...] poprzez przerzucenie na skarżącą obowiązku wybudowania drogi publicznej. Zaskarżoną niniejszym sprzeciwem decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję organu i instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na podstawy materialnoprawne jej wydania, w tym na art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Dalej Kolegium wywodziło, iż w niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że teren planowanej przez skarżącą inwestycji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a samo przedsięwzięcie nie jest kwalifikowane jako inwestycja celu publicznego. Tym samym ustalenie jego lokalizacji wymagało wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium nie kwestionowało zasadności ustaleń organu I instancji zarówno, co do spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 i pkt 6 u.p.z.p., jak i co do konieczności dokonania ustaleń, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z zarządcą drogi publicznej – ul. [...] w Ł., do której przylega teren planowanej inwestycji. Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego dokonane ustalenia, zawarte w piśmie Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z dnia 4 października 2021 r., to jest zły stan techniczny drogi, jak również podnoszone w piśmie okoliczności przyszłego pogorszenia się właściwości użytkowych i sprawności technicznej drogi, nie stanowią podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium podkreśliło, iż jednym z wymogów uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Natomiast utrzymywanie w należytym stanie i zapewnienie odpowiednich warunków technicznych dróg publicznych jest zadaniem publicznym samorządów, które to zadanie nie może zostać przerzucone na podmioty prywatne. W sytuacji natomiast, gdy dana droga publiczna nie spełnia warunków dopuszczających do jej użytkowania, to zarządca drogi winien podjąć działania w zakresie ograniczenia albo wyłączenia tej drogi z użytkowania, bądź też w celu rozbudowy drogi. Dalej Kolegium wskazało, iż wynikające z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej może jedynie dotyczyć wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, co wynika z treści art. 35 ust. 3 u.d.p. Dopiero wykazanie, ewentualnego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, polegającego na braku możliwości bezpiecznego włączenia się do istniejącej drogi publicznej, pozwoli na stwierdzenie, że rozwiązaniem zaistniałej sytuacji jest budowa lub przebudowa drogi publicznej. W tym wypadku, inwestor będzie miał interes, aby zawrzeć z zarządcą drogi umowę, o której mowa w art. 16 pkt 2 u.d.p. Tym samym w ocenie Kolegium, dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącej niezbędnym jest dokonanie ustaleń w powyżej wskazanym zakresie, z uwzględnieniem podnoszonych przez stronę okoliczności, odnoszących się do odmiennego opiniowania przez Zarząd Dróg i Transportu, innych inwestycji realizowanych przy tej samej drodze publicznej. W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.G. zarzucała brak merytorycznego odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich stawianych przez nią zarzutów. Podkreśliła, iż przeprowadzone przez organ wywody dotyczące lokalizacji celu publicznego nie znajdują uzasadnienia w sprawie, gdyż nie występowała o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego, a dla przedsięwzięcia planowanego na terenie przyległym do drogi publicznej. Wskazała także, iż budowa drogi publicznej – ul. [...] w Ł. została zakwalifikowana jako cel publiczny, co wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 12 lutego 2014 r., nr [...]. Wobec powyższego w jej ocenie brak jest jakichkolwiek podstaw do przerzucania na stronę obowiązku wybudowania drogi publicznej. Podkreśliła nadto, że realizowane przy tej samej drodze publicznej inne inwestycje, zbliżone parametrami do planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia, były opiniowane przez Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi pozytywnie, pomimo, iż stan drogi ul. [...] nie uległ zmianie. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu D.G. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2022 r. uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 stycznia 2022 r., nr DPRG-UA-IX.30.2022 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. [...]/ul. [...] na działkach ew. nr [...] i [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2021, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki z zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawi i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., IIOSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, co już wcześniej wskazano, jest dokonanie prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw D.G. uznał, iż objęta nim decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2022 r. odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną wydania uchylonej decyzji Prezydenta miasta Łodzi z dnia 12 stycznia 2022 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503) - dalej: u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Ponadto jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 u.p.z.p. Jak wynika zaś z treści art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W niniejszej sprawie bezspornym pomiędzy stronami postępowania pozostaje, że planowana przez skarżącą inwestycja, dla której strona wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 i pkt 6 u.p.z.p. Natomiast zasadniczą kwestią sporną pozostaje, prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń, co do spełnienia przez stronę przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., to jest zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, w tym przypadku przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) – dalej: u.d.p. Nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, że planowana przez skarżącą inwestycja ma zostać zlokalizowana na działkach o nr ew. nr [...] i [...], przyległych do pasa drogowego drogi publicznej – ul. [...] w Ł. Tym samym, jak słusznie zauważyły procedujące w sprawie organy administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało uprzedniego uzgodnienia z właściwym zarządcą tej drogi - Zarządem Dróg i Transportu w Łodzi. W ocenie Sądu, zgodzić należy się z stwierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, iż treść załączonej do akt sprawy opinii zarządcy drogi z dnia 4 października 2021 r., nie może stanowić podstawy do odmownego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż pomimo, że powołany wyżej art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, to nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest zatem dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego. Przy czym organ nie może poprzestać na tego rodzaju generalnych spostrzeżeniach, lecz musi wyraźnie nakreślić skalę zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym w odniesieniu do konkretnego, zindywidualizowanego przypadku, który jest przedmiotem uzgodnienia (por. wyroki NSA z 15 stycznia 2020 r., II OSK 3330/17; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2985/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem jak wynika z treści przedłożonej do akt sprawy opinii Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z dnia 4 października 2021 r. negatywna opinia, co do planowanej przez skarżącą inwestycji, uzasadniona została niewystarczającymi parametrami technicznymi i istniejącą konstrukcją jezdni ul. [...], które to parametry, co prawda zapewniają dostateczny komfort dla obecnego zagospodarowania nieruchomości przyległych do drogi, ale nie są wystarczające do zachowania bezpieczeństwa w ruchu pojazdów, generowanego planowanym zagospodarowaniem nieruchomości. Z powyższego wynika, iż negatywne dla strony uzgodnienie zostało uzasadnione ogólnie złym stanem technicznym ul. [...] w Ł. Tego rodzaju stwierdzenie, jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, nie może zostać uznane za wypełnienie przez organ opiniujący ciążącego na nim obowiązku przeprowadzenia oceny charakteru, konkretnego planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, pod katem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto, jak słusznie zauważa skarżąca w wywiedzionym sprzeciwie, jak i organ odwoławczy w uzasadnieniu objętej nim decyzji, zarówno zarządca drogi, jak i organ rozpatrujący wniosek skarżącej z dnia 8 czerwca 2021 r., pominęły okoliczności, iż dla innych realizowanych dla ul. [...] w Ł. inwestycji, o podobnych parametrach, co inwestycja skarżącej, wydane uzgodnienia były pozytywne. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zasadnie uznało, że brak prawidłowych ustaleń z zarządcą drogi przylegającej do terenu inwestycji uniemożliwiał prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącej, a tym samym stwierdzenie, iż nie spełnia on przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Również dokonanie prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie pozwoli na ocenę, co do konieczności zastosowania w sprawie art. 16 u.d.p. Jednocześnie stwierdzone uchybienie nie mogło zostać konwalidowane przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącej, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie wniosku, co obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dodać w tym miejscu wypada, iż wobec uchylenia decyzji organu I instancji postępowanie będzie prowadzone ponownie, co pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości, w tym podnoszonych przez stronę. Z powyższych przyczyn za nieuzasadnione uznać należy zarzuty sprzeciwu, co do braku merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. dc