II SA/Łd 399/17

Dnia 5 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia "A" z siedzibą w Ł. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi "B" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 r. nr XXXVII/971/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Spadochroniarzy, Namiotowej, Krańcowej i Biegunowej p o s t a n a w i a: odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia "A" z siedzibą w Ł. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. A. P. "B" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 r. nr XXXVII/971/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Spadochroniarzy, Namiotowej, Krańcowej i Biegunowej. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 26 października 2017 r. Stowarzyszenie "A" z siedzibą w Ł., na podstawie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie charakterze uczestnika postępowania. W treści wniosku wskazało, że jest jedyną w Ł. organizacją wyższej użyteczności publicznej, która charytatywnie angażuje się w życie mieszkańców Ł. oraz dostrzega niebezpieczeństwa, jakie zagrażają [...] w wyniku błędnej polityki władz miasta. Jako przykład wskazało aktywny udział w czterech postępowaniach zwalczających decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych przez Urząd Miasta Łodzi dla działki nr 1/44 obrębu P-13 o sygn. II SA/Łd 714/17, II SA/Łd 715/17, II SA/Łd 716/17 oraz II SA/Łd 717/17. Stowarzyszenie dodało, że na szczególną uwagę zasługują zakrojone na szeroką skalę działania Stowarzyszenia m.in w walce ze smogiem na terenie Ł. oraz działania w zakresie urbanistyki miejskiej. Stwierdziło, że uchylenie przez Sąd uchwalonego w listopadzie 2016 r. przez Radę Miejską planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 1/44 obrębu P-13 w ocenie Stowarzyszenia doprowadzi do likwidacji ok. 6 hektarów pięknego lasu, zezwoli na zabudowę tego terenu, co znacznie ograniczy korytarz napowietrzania miasta z uwagi na usytuowanie przedmiotowego terenu na zachodnich krańcach miasta oraz zachodnie wiatry, jakie wieją w tym rejonie. W tych warunkach Zarząd Stowarzyszenia widzi potrzebę uczestnictwa w tym postępowaniu oraz wniesienia od zapadłego w dniu 24 października 2017 r. skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z przywołanego przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. wynika, że warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed sądem w charakterze jego uczestnika w sprawie dotyczącej innej osoby jest, aby postępowanie sądowe było następstwem uprzednio toczącego się postępowania administracyjnego, w którym został podjęty akt lub czynność poddany następnie sądowej kontroli w wyniku wniesienia skargi oraz aby sprawa sądowoadministracyjna dotyczyła zakresu statutowej działalności tej organizacji. W postanowieniu z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II OZ 1270/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela, że art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc o postępowaniu administracyjnym nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Jednolitość regulacji art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyłącza dopuszczalność wykładni art. 33 § 2 w zakresie normy "a także organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności", jako samoistnej normy prawnej. Pozostaje to w sprzeczności z regułami wykładni, które wykluczają wykładnię normy prawnej w oderwaniu od całościowej regulacji przepisu prawa, w której jest zawarta oraz z regulacji przyjętej w ustawie. Przepis art. 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadził zastrzeżenie, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczył ten udział do spraw sądowoadministracyjnych ze skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. Interpretacja rozszerzająca tego przepisu nie jest zgodna z rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w tej ustawie. Wolą ustawodawcy nie było przyznanie organizacji społecznej udziału w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, tak jak przyjęto w art. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w postanowieniu z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II OZ 451/16 (dostępne jak wyżej) NSA podkreślił, że norma art. 33 § 2 p.p.s.a. opiera dopuszczenie organizacji społecznej na wystąpieniu przesłanki dotyczącej zakresu statutowej działalności organizacji społecznej. Jednakże nie wystarczy samo proste zestawienie zakresu działalności statutowej organizacji społecznej z przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej. Organizacja bowiem nie ma zapewnionego z mocy prawa udziału w postępowaniu przed sądem dotyczącym innej osoby, w przeciwieństwie np. do prokuratora, ale może brać udział w postępowaniu, oczywiście w zakresie swojej działalności statutowej, w przypadkach określonych w ustawie (tak przepis art. 9 p.p.s.a.). Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne oparta jest na obiektywnym kryterium zgodności z przepisami prawa (por. art. 184 Konstytucji). Taka konstytucyjna koncepcja wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne nakazuje uwzględnienie jej w wykładni przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiej wykładni wymaga także art. 33 § 2 p.p.s.a. Organizacja społeczna może zatem zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli jej udział ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Tylko wyprowadzenie wartości ochrony obiektywnego porządku prawnego przez organizację społeczną uzasadnia zatem przyznanie jej przez sąd administracyjny statusu uczestnika postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym (vide: postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28.09.2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., nr 2, poz. 23 oraz B. Adamiak. Glosa do ww. postanowienia NSA, opubl. OSP z 2011r., z 11, poz. 108). Ponadto, pokreślić należy, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Spadochroniarzy, Namiotowej, Krańcowej i Biegunowej, która z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego, podejmowanym w ramach procedury planistycznej ściśle uregulowanej w przepisach wspomnianej ustawy. Nie mamy więc tutaj do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem procedura planistyczna uregulowana jest odrębnie i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, ale do uchwalenia prawa miejscowego. Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: postanowienia NSA z dnia: 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OZ 1306/11, 26 lipca 2011 r. sygn. akt II OZ 644/11, 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14, 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OZ 703/10, 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II OZ 1361/07, 17 lutego 2016 r. sygn. akt II OZ 1270/15, 12 maja 2016 r. sygn. akt II OZ 451/16 – dostępne jak wyżej). Dodatkowo zauważyć trzeba, że Stowarzyszenie w treści wniosku nie umotywowało w wystarczający sposób, jakie to wartości wynikające z obiektywnego porządku prawnego, w tej konkretnej sprawie doznałyby wzmocnionej ochrony poprzez jego udział w postępowaniu. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje ten skutek, że eliminuje jego zapisy (w całości lub części) z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że zostają one uznane za takie, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1.ZP eliminuje tym samym regulacje ustalające przeznaczenie tego terenu, zatem wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, nie doprowadzi automatycznie do likwidacji ok. 6 hektarów lasu, czy też zezwolenia na zabudowę tego terenu w sposób ograniczający korytarz napowietrzania miasta. Powoływanie się przez Stowarzyszenie na aktywny udział w innych postępowaniach, w szczególności prowadzonych w innym przedmiocie, również nie stanowi uzasadnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. We wniosku Stowarzyszenie powinno bowiem wykazać, że jego udział jest uzasadniony w tej konkretnej sprawie. Brak jednoznacznego wyjaśnienia, że złożony przez Stowarzyszenie wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie będzie stanowił wyraz realizacji ochrony obiektywnego porządku prawnego przemawia, w ocenie Sądu, za odmową jego dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. odmówił Stowarzyszeniu "A" z siedzibą w Łodzi dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze jego uczestnika, o czym orzekł jak w sentencji postanowienia. A. P.