II SA/Łd 411/11

Dnia 30 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 roku sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił D. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego o powierzchni około 30-35m², przewidzianej do realizacji na działce nr 192 położonej w Ł. przy ulicy A [...]. Na wstępie organ I instancji wskazał, iż niniejsza sprawa była już wielokrotnie rozpatrywana przez organy zarówno I jak i II instancji. Następnie w uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków, o których mowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem planowany budynek nie nawiązuje funkcją, parametrami, wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z działek sąsiednich, znajdujących się w obszarze analizowanym, dostępnej z tej samej drogi publicznej tj. ul. A [...], co działka objęta wnioskiem. Na sąsiedniej nieruchomości przy ul. A [...], przyległej bezpośrednio do działki objętej wnioskiem, znajduje się co prawda budynek garażowy, który usytuowany jest w odległości 17,5m od frontowej linii zabudowy wyznaczonej przez budynki mieszkalne, jednakże jego funkcja (inna niż gospodarcza) oraz linia zabudowy nie pozwalają na określenie wymagań dla planowanego budynku, którego lokalizacja przewidziana jest od frontu działki, w miejscu na którym znajduje się blaszany obiekt budowlany objęty postępowaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dla planowanego budynku gospodarczego nie można określić wymagań architektonicznych także w oparciu o budynki mieszkalne usytuowane na działkach sąsiednich dostępnych z ul. A. Następnie organ l instancji stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, o czym mowa w art. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, tymczasem w ocenie organu inwestycja jest niezgodna zarówno z przepisami Prawa budowlanego, jak i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. S. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 oraz art. 53 ust. 3 i art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 19, art. 77§ 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, iż organ I instancji, w oparciu o art. 53 ust. 3 w związku w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z regułami postępowania dowodowego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, winien był dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także zbadania stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ustalenia organu pierwszej instancji winny mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego organ l instancji wbrew zapisom § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odniósł przedmiotową inwestycję jedynie do zabudowy znajdującej się na działce bezpośrednio przylegającej do działki przy ul. A [...]. Ponadto skarżący zarzucił, iż do decyzji nie dołączono wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez co organ pierwszej instancji naruszył § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie odwołującego się z uzasadnienia zaskarżonej decyzji także nie wynika, czy taka analiza została przeprowadzona i jakie były jej rezultaty. Nie wiadomo także, czy i w jaki sposób ustalono obszar analizowany i jakie w nim znalazły się obiekty budowlane. D. S. zarzucił także, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwiono także stronie zapoznania się z ustaleniami organu pierwszej instancji i wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Odwołujący się zakwestionował także wskazanie w treści uzasadnienia ww. decyzji art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 54 pkt 2 lit b ustawy, jako podstawy niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi tj. przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami art. 29 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa Budowlanego. Zdaniem skarżącego przepisami odrębnymi w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą być jedynie przepisy prawa, będące źródłem prawa i obowiązków w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, natomiast przepisy ustawy Prawo budowlane, jak również powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. regulują inny etap procedury, tzn. uzyskania pozwolenia na budowę, ewentualnie, tak jak w przedmiotowej sprawie, legalizacji samowoli budowlanej. Nie mogą zatem stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., oraz art. 61 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest etapem wstępnym realizacji inwestycji i jego celem jest przesądzenie, czy planowane zamierzenie budowlane może być na danym terenie zrealizowane. Organ lokalizacyjny w trakcie tego postępowania bada, czy dla danej inwestycji spełnione są warunki wydania pozytywnej decyzji, określone w art. 61 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w powołanym przepisie. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, iż organ l instancji prawidłowo wykonał analizę urbanistyczną ze szczegółowym wskazaniem w części graficznej analizy na poszczególne obiekty budowlane. Opierając się o ustalenia organu I instancji organ odwoławczy przyjął, że sąsiednie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego, dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. A) zabudowane są wyłącznie budynkami mieszkalnymi tworzącymi frontową linię zabudowy. W linii tej nie ma żadnego budynku gospodarczego. W głębi działki przy ul. A znajduje się budynek garażowy z pomieszczeniem gospodarczym, jednakże na przedłużeniu linii zabudowy tego obiektu nie można wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy dla budynku gospodarczego z lokalizacją planowaną od frontu działki (§ 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r.). Organ odwoławczy uznał zatem, iż obowiązującej linii zabudowy, zgodnie z ww. przepisem nie mogą wyznaczać budynki gospodarcze usytuowane w głębi działek usytuowanych po przeciwnej stronie drogi (wg. załącznika graficznego budynki 1,2,3 i 4) oraz budynki gospodarcze na działkach dostępnych z innych dróg publicznych - ul. B i C, bowiem wymienione budynki gospodarcze nie mogą tworzyć ładu przestrzennego wraz z budynkiem planowanym. Ponadto, jak stwierdził organ II instancji zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku zawartego w pkt 5 ust.1 art. 61 u.p.z.p., gdyż nie jest zgodne z § 12 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U Nr 56, poz. 461) które w myśl art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznane są za przepisy odrębne. Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż Prezydent Miasta Ł. wydając kolejną decyzję dokładnie ustalił stan faktyczny sprawy, a wydana w następstwie tego decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie narusza przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przyjął, iż przedmiotowa decyzja winna być zgodna z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami art. 29 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa Budowlanego. W tej sytuacji nie było możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na budowę budynku gospodarczego o pow. 30-35m2, gdyż projektowana inwestycja nie będzie nawiązywać do zabudowy działki sąsiedniej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz niezgodności z przepisami odrębnymi. Skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniósł D. S., zarzucając jej naruszenie § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że przepisem odrębnym, który ma zastosowanie w sprawie jest przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ust. u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że ww. przepis § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia ma zastosowanie w sprawie jako przepis odrębny z art. 54 pkt 2 lit. a ww. ustawy stanowiący warunek lub szczegółową zasadę zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również naruszenie art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie skarżącego organy administracji dokonały błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez pominięcie okoliczności, że budynki gospodarcze stanowią funkcję uzupełniającą w stosunku do funkcji mieszkaniowej więc związane są z funkcją mieszkaniową i nie stanowią od niej odstępstwa. Natomiast linia zabudowy nie jest linią dla tworzenia nowych budynków, tylko nieprzekraczalną (w stronę drogi publicznej) linią zabudowy tych budynków, tak więc mogą powstawać budynki w głębi działki, a konkretyzacja ich położenia, nastąpi dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Możliwe jest więc zdaniem skarżącego ustalenie linii zabudowy dla budynku gospodarczego w Ł. przy ul. A [...], tym bardziej, że na działkach przy ul. A [...] i [...] istnieją już takie budynki gospodarcze, a więc możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla tego budynku. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że dokonał ustaleń faktycznych, oceny dowodów i rozstrzygnięcia sprawy praktycznie jedynie w oparciu analizę urbanistyczną sporządzoną w toku postępowania przed organem I instancji bez dokonywania jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, mając na względzie regulację art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich eliminacji z obrotu prawnego. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte w związku z prowadzonym, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem w sprawie legalizacji obiektu budowlanego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A [...] w granicy z posesją przy ulicy A [...]. Ustalenie warunków zabudowy dla takiego obiektu jest obecnie dopuszczalne, co zresztą nie było przez organy negowane. W niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej uznały, że zrealizowana inwestycja nie jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r.). Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu organy administracji dokonały błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Z powołanego wyżej przepisu nie wynika, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu musi ograniczać się wyłącznie do zabudowy znajdującej się po tej samej stronie ulicy, co planowana inwestycja. Przeciwnie, należy brać pod uwagę cały obszar wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 26 września 2007r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 456/07 (LEX nr 376853) ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest jedynie po analizie całego obszaru wyznaczonego zarówno na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc po obu stronach drogi publicznej, przy której znajduje się działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków nowej zabudowy. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. obszarem analizowanym jest cały teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Skoro zatem analiza graficzna obejmuje obszar wyznaczony z uwzględnieniem granic w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, to niezrozumiałym jest, dlaczego organy administracji uznały, iż zabudowa istniejąca po przeciwnej stronie ulicy Krasińskiego, nie może tworzyć ładu przestrzennego wraz z budynkiem planowanym. Uzasadnienia decyzji obu organów nie zawierają bowiem wyjaśnienia, na jakiej podstawie przyjęto do analizy teren znajdujący się wyłącznie po tej samej stronie ulicy, co nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organy przyjęły w związku z tym, iż na danym terenie występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, pomimo tego, że na działce inwestora oraz na pozostałych działkach, objętych obszarem analizowanym, znajdują się budynki gospodarcze i w konsekwencji stwierdziły, iż budynek, co do którego wystąpiono o warunki zabudowy nie odpowiada funkcjom zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu organy administracji dokonały także błędnej interpretacji pojęcia linii zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 1 obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w sposób wyżej określony nie oznacza bynajmniej, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana wzdłuż tej linii. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Samo wykreślenie linii zabudowy oznacza wyznaczenie granicy obszaru, w obrębie którego zlokalizowana zostanie planowana inwestycja, która może powstać w zróżnicowanej relacji przestrzennej do linii zabudowy, ale nie musi do niej przylegać (por. wyroki: NSA z dnia 5 sierpnia 2008r. w sprawie o sygn. akt II OSK 967/07, LEX nr 488289; NSA z dnia 8 lipca 2008r. w sprawie o sygn. akt II OSK 789/07, LEX nr 447867, WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 323/09, LEX nr 574092). Natomiast w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjęły zgodnie, iż sąsiednie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego, dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są wyłącznie budynkami mieszkalnymi tworzącymi frontową linię zabudowy, w której nie ma żadnego budynku gospodarczego. W ocenie organów, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., nie można było wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy dla budynku gospodarczego z lokalizacją planowaną od frontu działki także na przedłużeniu linii zabudowy budynku garażowego z pomieszczeniem gospodarczym, znajdującego się w głębi działki inwestora, jak również budynków gospodarczych usytuowanych w głębi działek po przeciwnej stronie drogi, bowiem wymienione budynki gospodarcze nie mogą tworzyć ładu przestrzennego wraz z budynkiem planowanym. Jednakże prezentowany przez organy pogląd dotyczący rozumienia obowiązującej linii zabudowy nie znajduje oparcia w prezentowanym wyżej stanowisku sądów administracyjnych. W ocenie Sądu organy administracji dopuściły się także naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p Zgodnie z powołanym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli decyzja ta zgodna jest z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej uznały, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy jednak zauważyć, iż w świetle przyjętej linii orzeczniczej prezentowany jest pogląd, iż na etapie ustalania warunków zabudowy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji do oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi, mającymi zastosowanie na etapie realizacji obiektu budowlanego. To czy projekt budowlany odpowiada warunkom wynikającym z przepisów prawa budowlanego i przepisów szczególnych należy do ustaleń organu wydającego pozwolenie na budowę. Dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego właściwy organ ocenia jego zgodność z wymaganiami technicznymi. Natomiast w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być oceniane wyłącznie przepisy odnoszące się do zagospodarowania terenu objętego planowaną inwestycją. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, czy przepisy sanitarne. Przepisy prawa budowlanego, a szczególnie przepisy warunków technicznych nie wchodzą w skład podstawy prawnej decyzji o warunkach zabudowy i nie stanowią w szczególności podstawy do wydania decyzji odmownej (por. wyroki: NSA z dnia 8 lipca 2008r. w sprawie o sygn. akt II OSK 779/07, LEX nr 447869; WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 488/08, LEX nr 517960; WSA we Wrocławiu z dnia 28 maja 2008r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 169/08, LEX nr 519010, WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 252/05, LEX nr 191978). Z powyższego wynika, iż organy administracji dokonały ustaleń wyłącznie w oparciu o załączoną do akt analizę urbanistyczną, co doprowadziło do nieprawidłowej oceny funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przez które należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organy przyjęły bez zastrzeżeń ustalenia, iż na danym terenie występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa pomimo tego, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki gospodarcze. Ponadto nie wyjaśniły, jaką funkcję pełni budynek, co do którego wystąpiono o warunki zabudowy i czy odpowiada on funkcjom zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Organy pominęły fakt, iż przedmiotowy budynek wykorzystywany jest do działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości inwestora. Nie zbadały tym samym, czy w obszarze analizowanym również prowadzona jest działalność gospodarcza. Wreszcie organy nie dokonały prawidłowej analizy, co do powierzchni zabudowy. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. obowiązkiem organu jest ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Wskaźnik zabudowy, o którym mowa wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wreszcie należy przyznać rację skarżącemu, iż wadliwie został sporządzony załącznik graficzny do decyzji, bowiem nie jest on opatrzony właściwymi podpisami oraz nie przedstawia granic obszaru analizowanego. Z kolei część graficzna analizy nie wskazuje, na jakiej mapie została sporządzona pomimo tego, że § 9 ust. 3 powołanego rozporządzenia odsyła wprost do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Powyższe uchybienia organów w kwestii zakresu przeprowadzonej analizy architektonicznej naruszają przepisy o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. W toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Obowiązkiem organu administracji jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a uznanie określonej okoliczności za udowodnioną możliwa jest jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Pomijając w dokonanej analizie architektonicznej niektóre elementy wskazujące na dotychczasowe funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy niewątpliwe naruszyły przepisy postępowania w sposób istotny, wpływający na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznając przedmiotową skargę dostrzegł także naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wymaga, by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do racji zajętego stanowiska organ administracji winien zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego rozstrzygnięcia, czego zabrakło zarówno w decyzji organu I jaki i II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł, jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią wskazania uzasadnienia niniejszego wyroku, w szczególności uwagi dotyczące prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego oraz oceny charakteru funkcji i cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy i określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. j.m. ----------------------- 12