II SA/Łd 416/18

Dnia 11 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. O. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.tp. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Nr [...] z dnia [...] r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., w sprawie uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] r. przyznającej zasiłek stały, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzją Nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji przyznał M. P. zasiłek stały od dnia 1 września 2016 r. bezterminowo, w wysokości 514,00 zł miesięcznie. Następnie wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję z dnia [...] r. przyznającą świadczenie ze względu na brak współdziałania M. P. z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji poprzez odmowę złożenia wniosku o świadczenie emerytalne z ZUS bez podania uzasadnionej przyczyny. W uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji powołał przepis art. 4, art. 11 ust. 2, art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej jako u.p.s.) i wskazał, że M. P. mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z trojgiem prawnucząt w wieku 11 lat, 9 lat i 3 lata, dla których stanowi rodzinę zastępczą. Strona jest w wieku poprodukcyjnym. Posiada działalność gospodarczą, z której od wielu lat nie osiąga dochodów. Obecnie w rodzinie źródło dochodu stanowią alimenty w wysokości 200,00 zł oraz świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej w wysokości 1.980,00 zł. Łączny dochód rodziny stanowi kwota 2.180,00 zł, tj. na osobę 545,00 zł. Rodzina korzysta ponadto z dodatku wychowawczego na troje dzieci w wysokości 1.500,00 zł miesięcznie. Środowisko M. P. rozeznane jest od października 2012 r. M. P. jest w wieku emerytalnym (73 lata). Strona wielokrotnie była motywowana przez pracownika socjalnego do złożenia w ZUS wniosku o świadczenie emerytalne. W dniu 15 lipca 2016 r. został ze stroną zawarty kontrakt socjalny, którego celem była poprawa sytuacji dochodowej rodziny. W kontrakcie M. P. zobowiązała się w terminie do dnia 13 sierpnia 2016 r. do: skompletowania dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku o emeryturę, pobrania wniosku o emeryturę z ZUS, wypełnienia przedmiotowego wniosku, złożenia wniosku o emeryturę w ZUS. M. P. była poinformowana o konsekwencjach wynikających z niezrealizowania ustaleń zawartych w kontrakcie socjalnym. Pomimo, iż termin realizacji działań został ustalony i zaakceptowany, a następnie przedłużony do dnia 16 września 2016 r., strona nie dopełniła formalności w ZUS. W związku z powyższym w dniu 30 października 2016 r. pracownik socjalny osobiście pobrał niezbędne dokumenty do złożenia wniosku o emeryturę z ZUS i doręczył druki M. P. informując, iż jeśli wyrazi zgodę, to pracownik socjalny udzieli pomocy przy ich wypełnieniu oraz złożeniu w ZUS. M. P. odmówiła pomocy. W dniu 12 grudnia 2016 r. ponownie przeprowadzono rozmowę motywującą M. P. do złożenia wniosku o świadczenie emerytalne oraz przedłożono klientce do podpisu wypełniony wniosek o emeryturę wraz z niezbędnymi załącznikami. M. P. odmówiła podpisania dokumentów i nie wyraziła zgody na upoważnienie pracownika socjalnego do dopełnienia w jej imieniu przedmiotowych formalności w ZUS. W trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 19 stycznia 2017 r. M. P. na piśmie oświadczyła, iż dopełni formalności w ZUS do dnia 31 stycznia 2017 r. Mimo to po raz kolejny nie wywiązała się ze zobowiązań bez wskazania racjonalnej przyczyny. W związku z powyższym pracownik socjalny podjął kolejną próbę zmotywowania M. P. do ubiegania się o świadczenie emerytalne i sporządził dla rodziny indywidualny plan pomocy na okres od 1 lutego 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. W powyższym planie jako cel wyznaczono poprawę sytuacji materialnej rodziny poprzez złożenie wniosku o emeryturę. Ponieważ założenia planu nie zostały osiągnięte w wyznaczonym terminie przedłużono realizację planu do dnia 29 września 2017 r. W tym czasie organ pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. Nr [...] zobowiązał stronę do złożenia w ZUS wniosku o przyznanie świadczenia emerytalnego w terminie do 30 września 2017 r. jednocześnie informując, iż osoba korzystająca ze świadczeń pomocy społecznej powinna wykorzystać wszystkie swoje zasoby, możliwości i uprawnienia. Ponadto wskazano, że brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji i niezłożenie wniosku spowoduje wszczęcie postępowania w sprawie zasadności korzystania z pomocy w formie zasiłku stałego i uchylenie decyzji przyznającej świadczenie. Mimo powyższych działań cel ponownie nie został osiągnięty. M. P. kategorycznie odmówiła by pracownik socjalny ingerował w kwestie złożenia przez nią wniosku o świadczenie emerytalne. W trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 13 października 2017 r. M. P. złożyła pisemne oświadczenie, iż nie złożyła wniosku o emeryturę i nie jest w stanie podać terminu dopełnienia przedmiotowych formalności. W tej sytuacji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zasadności korzystania z pomocy w formie zasiłku stałego w związku z brakiem współpracy M. P. z pracownikiem socjalnym. W trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 5 grudnia 2017 r. M. P. oświadczyła, iż nie ubiega się o emeryturę, ponieważ nie widzi do tego podstaw. Strona kilkakrotnie była informowana o konsekwencjach braku współpracy z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązania swojej trudnej sytuacji, co może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia pomocy. Korzystanie z pomocy społecznej przy równoczesnym braku ze strony zainteresowanej jakiejkolwiek pomocy w likwidowaniu własnych problemów życiowych, upoważnia organ do odmowy przyznania pomocy społecznej. Organ nie może stanowić instytucji, do której zainteresowana będzie jedynie zgłaszać się o pomoc. Powinna wykazać maksymalną współpracę w zakresie rozwiązywania swojej sytuacji życiowej poprzez złożenie wniosku w ZUS o świadczenie emerytalne. To właśnie trudna sytuacja materialna nakłada na stronę obowiązek podejmowania starań o polepszenie warunków bytowych. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączenia się instytucji pomocy społecznej. Pomoc społeczna nie jest i nie może być traktowana jak źródło dochodu skarżącej w zaspokajaniu nawet najbardziej uzasadnionych potrzeb życiowych; W ocenie organu I instancji brak współpracy M. P. z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji poprzez odmowę złożenia wniosku o własne świadczenie z ZUS bez podania uzasadnionej przyczyny stanowił podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Wobec powyższego zasadne, według organu I instancji, było pozbawienie strony zasiłku stałego od grudnia 2017 r. Od decyzji z dnia [...] r. M. P. wniosła odwołanie. Odwołująca poddała w wątpliwość podstawy uchylenia decyzji przyznającej jej zasiłek stały. Zdaniem odwołującej przyznanie jej świadczeń po to, aby było co zabrać, jest wykorzystaniem jej osoby. Wyjaśniła, że w 2015 r namawiano ją, aby skorzystała z pomocy MOPR. Zgodziła się, a co z tego wyszło, widać po zmienionych decyzjach. Nadto podniosła, iż powołany w decyzji art. 4 u.p.s. uraża jej osobę, ponieważ nie należy do osób wykorzystujących. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przytaczając treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 u.p.s. wyjaśniło, iż organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., I OSK 1421/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Chodzi tu zatem o podejmowanie wszelkich dostępnych danej osobie bądź rodzinie działań zmierzających do poprawy trudnej sytuacji życiowej przy wykorzystaniu wszystkich własnych uprawnień, zasobów i możliwości, przy pomocy których będą mogły przezwyciężyć trudną sytuację życiową oraz niepodejmowania czynności, które mogą przyczynić się do jej pogorszenia. Dalej organ odwoławczy, cytując treść art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. wskazał, iż z kolei ww. przepis przewiduje negatywne konsekwencje uchylania się przez osoby lub rodziny od należytego traktowania instytucji pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 106 ust. 5 u.p.s, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przytoczony przepis w stosunku do unormowania zawartego w k.p.a. stanowi szczególną regulację, obligującą organ administracji publicznej do dokonania zmiany lub uchylenia decyzji w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności w nim wymienionych, nawet bez zgody strony. W przedmiotowej sprawie organ I instancji skorzystał z możliwości, jaką przewiduje art. 106 ust. 5 u.p.s. i uchylił decyzję przyznającą skarżącej świadczenie w formie zasiłku stałego, ze względu na brak współdziałania M. P. z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji poprzez odmowę złożenia wniosku o świadczenie emerytalne z ZUS bez podania uzasadnionej przyczyny. Pojęcie "obowiązku współdziałania" nie zostało zdefiniowane w ustawie, ale ugruntowane poglądy judykatury pozwalają przyjąć, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcenia nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1055/16, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Zachowanie skarżącej w niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, świadczy o braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, co obwarowane jest sankcją w postaci możliwości uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia. Kolegium podkreśliło, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca była wielokrotnie motywowana przez pracownika socjalnego do złożenia wniosku o świadczenie emerytalne. W kontrakcie socjalnym (zawartym dnia 15 lipca 2016 r.) M. P. zobowiązała się w terminie do dnia 13 sierpnia 2016 r. do: skompletowania dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku o emeryturę, pobrania wniosku o emeryturę z ZUS, wypełnienia przedmiotowego wniosku, złożenia wniosku o emeryturę w ZUS. Została przy tym poinformowana o konsekwencjach wynikających z niezrealizowania ustaleń zawartych w kontrakcie socjalnym. Pomimo, iż termin realizacji działań został ustalony i zaakceptowany, a następnie przedłużony do dnia 16 września 2016 r. ww. nie dopełniła formalności z ZUS. M. P. odmówiła również pomocy przy wypełnieniu i złożeniu ww. dokumentów zaoferowanej przez pracownika socjalnego, który w dniu 30 października 2016 r. pobrał niezbędne dokumenty do złożenia wniosku o emeryturę z ZUS i doręczył je stronie. W dniu 12 grudnia 2016 r. pracownik socjalny po raz kolejny motywował M. P. do złożenia wniosku o świadczenie emerytalne oraz przedłożył klientce do podpisu wypełniony wniosek o emeryturę wraz z niezbędnymi załącznikami. M. P. odmówiła podpisania dokumentów i nie wyraziła zgody na upoważnienie pracownika socjalnego do dopełnienia w jej imieniu przedmiotowych formalności w ZUS. Z kolei w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 19 stycznia 2017 r. złożyła na piśmie oświadczenie, iż dopełni formalności w ZUS do dnia 31 stycznia 2017 r. Mimo to ponownie nie wywiązała się ze zobowiązań bez wskazania racjonalnej przyczyny. W tej sytuacji pracownik socjalny podjął kolejną próbę zmotywowania M. P. do ubiegania się o świadczenie emerytalne i sporządził dla rodziny indywidualny plan pomocy na okres od 1 lutego 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. W powyższym planie jako cel wyznaczono poprawę sytuacji materialnej rodziny poprzez złożenie wniosku o emeryturę. Ponieważ założenia planu nie zostały osiągnięte w wyznaczonym terminie przedłużono realizację planu do dnia 29 września 2017 r. W tym czasie organ pismem Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2017 r. zobowiązał M. P. do złożenia w ZUS wniosku o przyznanie świadczenia emerytalnego w terminie do 30 września 2017 r., jednocześnie informując, iż osoba korzystająca ze świadczeń pomocy społecznej powinna wykorzystać wszystkie swoje zasoby, możliwości i uprawnienia. Ponadto wskazano, że brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji i niezłożenie wniosku spowoduje wszczęcie postępowania w sprawie zasadności korzystania z pomocy w formie zasiłku stałego i uchylenie decyzji przyznającej świadczenie. Mimo powyższych działań cel ponownie nie został osiągnięty. M. P. kategorycznie odmówiła, aby pracownik socjalny ingerował w kwestię złożenia przez nią wniosku o świadczenie emerytalne. W trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 13 października 2017 r. M. P. złożyła pisemne oświadczenie, iż nie złożyła wniosku o emeryturę i nie jest w stanie podać terminu dopełnienia przedmiotowych formalności. Zdaniem Kolegium organ I instancji miał zatem podstawę, aby uznać, że zachodzi brak współpracy M. P. z pracownikiem socjalnym. W świetle powyższych okoliczności, nie ulega wątpliwości, że pomimo wielokrotnego motywowania przez pracownika socjalnego oraz oferowanej pomocy przy wypełnieniu i złożeniu wniosku o świadczenie emerytalne, odwołująca nie chce wystąpić o emeryturę, pomimo tego, że osiągnęła już wiek emerytalny i została także o takiej okoliczności poinformowana. Strona posiada zarejestrowaną działalność gospodarczą, z której nie osiąga dochodów. Źródło dochodu rodziny stanowią alimenty w wysokości 200,00 zł oraz świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej w wysokości 1.980,00 zł. Łączny dochód rodziny stanowi kwota 2.180,00 zł, tj. na osobę 545,00 zł. Rodzina korzysta ponadto z dodatku wychowawczego na troje dzieci w wysokości 1.500,00 zł miesięcznie. Kolegium nie kwestionuje trudnej sytuacji finansowej rodziny odwołującej, tym niemniej zasadniczym celem ustawy o pomocy społecznej jest niesienie pomocy osobom i rodzinom, które jednocześnie nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych, wykorzystując własne uprawnienia i możliwości. Pomoc państwa nie sprowadza się do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcenia nieprawidłowych nawyków. W świetle przedstawionych okoliczności organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji, mocą której uchylono decyzję Nr [...] z dnia [...] r. przyznającą stronie zasiłek stały, jest zgodna z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działania strony uniemożliwiają pracownikom socjalnym rozwiązanie sytuacji przy jej współpracy i współudziale. Oczywiste jest, że odwołująca nie występując o emeryturę, mimo osiągnięcia wieku emerytalnego i wskazówkom pracowników pomocy społecznej, nie wykazuje chęci współpracy z organami pomocy. Słusznie organ I instancji uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 11 ust. 2 u.p.s., uzasadniające uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P, przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., w sprawie uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] r. przyznającej zasiłek stały Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zakwestionowała M. P. wskazując, że zaskarżoną decyzją została pokrzywdzona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola nie wykazała – wbrew zarzutom skargi, by zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., co powoduje, że skarga nie mogła zostać uwzględniona. Art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Natomiast w myśl przywołanego art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania jest bierna postawa wnioskodawcy, niepodejmowanie żadnych działań w celu aktywizacji zawodowej i poprawy swojej sytuacji finansowej (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 987/17, LEX nr 2444213 ). W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że intencje ustawodawcy były inne niż potoczne rozumienie słów "brak współdziałania", które na co dzień oznacza już bierność, pasywność, brak zaangażowania. Zwrot "brak współdziałania osoby lub rodziny" interpretowany łącznie z pozostałymi wymienionymi w przepisie przesłankami oznacza takie działanie, które jest nacechowane negatywnością, niechęcią, negacją, celowym utrudnianiem. Ocena, czy w danej sprawie doszło do braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), wymaga każdoczesnej indywidualizacji (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 1277/15). Dokonując wykładni przepisów omawianej ustawy słusznie organy przyjęły, że pomoc społeczna nie ma charakteru stałego, ma ona przejściowo stanowić rodzaj wsparcia w celu pokonania trudności życiowych podopiecznych. Rolą organu pomocy społecznej jest też przeciwdziałanie traktowaniu świadczeń pomocowych, jako oczywistej i bezwarunkowej należności ze strony Państwa. Sąd podziela prezentowany w rozstrzygnięciu pogląd, że egzekwowanie od wnioskodawców obowiązku współdziałania jest istotne z tego powodu, że pomoc ta nie może ograniczać się jedynie do rozdawnictwa świadczeń, a bierna lub roszczeniowa postawa podmiotu ubiegającego się o pomoc może spowodować odmowę przyznania świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2031/16 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA): "Celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych - w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego, bądź innego świadczenia pieniężnego - na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia.". Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć m.in. gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, umożliwiającej udzielenie takiej pomocy (wyroki NSA z dnia: 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1415/07 i 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1087/10, CBOS). W istocie organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (wyrok NSA z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1511/07, CBOS). Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 554/09, CBOS). W niniejszej sprawie skarżąca była wielokrotnie motywowana przez pracownika socjalnego do złożenia wniosku o świadczenie emerytalne. W kontrakcie socjalnym, zawartym dnia 15 lipca 2016 r., M. P. zobowiązała się w terminie do dnia 13 sierpnia 2016 r. do: skompletowania dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku o emeryturę, pobrania wniosku o emeryturę z ZUS, wypełnienia przedmiotowego wniosku, złożenia wniosku o emeryturę w ZUS. Została przy tym poinformowana o konsekwencjach wynikających z niezrealizowania ustaleń zawartych w kontrakcie socjalnym. Pomimo, iż termin realizacji działań został ustalony i zaakceptowany, a następnie przedłużony do dnia 16 września 2016 r. ww. nie dopełniła formalności z ZUS. M. P. odmówiła również pomocy przy wypełnieniu i złożeniu ww. dokumentów zaoferowanej przez pracownika socjalnego, który w dniu 30 października 2016 r. pobrał niezbędne dokumenty do złożenia wniosku o emeryturę z ZUS i doręczył je stronie. W dniu 12 grudnia 2016 r. pracownik socjalny po raz kolejny motywował M. P. do złożenia wniosku o świadczenie emerytalne oraz przedłożył klientce do podpisu wypełniony wniosek o emeryturę wraz z niezbędnymi załącznikami. M. P. odmówiła podpisania dokumentów i nie wyraziła zgody na upoważnienie pracownika socjalnego do dopełnienia w jej imieniu przedmiotowych formalności w ZUS. Z kolei w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 19 stycznia 2017 r. złożyła na piśmie oświadczenie, iż dopełni formalności w ZUS do dnia 31 stycznia 2017 r. Mimo to ponownie nie wywiązała się ze zobowiązań bez wskazania racjonalnej przyczyny. W tej sytuacji pracownik socjalny podjął kolejną próbę zmotywowania M. P. do ubiegania się o świadczenie emerytalne i sporządził dla rodziny indywidualny plan pomocy na okres od 1 lutego 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. W powyższym planie jako cel wyznaczono poprawę sytuacji materialnej rodziny poprzez złożenie wniosku o emeryturę. Ponieważ założenia planu nie zostały osiągnięte w wyznaczonym terminie przedłużono realizację planu do dnia 29 września 2017 r. W tym czasie organ pismem Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2017 r. zobowiązał M. P. do złożenia w ZUS wniosku o przyznanie świadczenia emerytalnego w terminie do 30 września 2017 r., jednocześnie informując, iż osoba korzystająca ze świadczeń pomocy społecznej powinna wykorzystać wszystkie swoje zasoby, możliwości i uprawnienia. Ponadto wskazano, że brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji i niezłożenie wniosku spowoduje wszczęcie postępowania w sprawie zasadności korzystania z pomocy w formie zasiłku stałego i uchylenie decyzji przyznającej świadczenie. Mimo powyższych działań cel ponownie nie został osiągnięty. M. P. kategorycznie odmówiła, aby pracownik socjalny ingerował w kwestię złożenia przez nią wniosku o świadczenie emerytalne. W trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 13 października 2017 r. M. P. złożyła pisemne oświadczenie, iż nie złożyła wniosku o emeryturę i nie jest w stanie podać terminu dopełnienia przedmiotowych formalności. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że prawidłowo organy oceniły zachowania skarżącej jako kwalifikujące się do kategorii przesłanki negatywnej udzielenia świadczeń "braku współdziałania". Zarówno okoliczności wprost przywołane w decyzjach wydanych w tej sprawie, jak i dokumenty składające się na akta sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżąca nie wywiązała się z obowiązku podjęcia realnych działań zmierzających do poprawy sytuacji osoby lub rodziny, która z pomocy korzysta, z tego powodu, iż wielokrotnie odmówiła złożenia wniosku o świadczenie emerytalne do ZUS, długotrwale wprowadzając w błąd pracownika o rzekomym zamiarze wypełnienia zaleceń, co niewątpliwie stanowi wyczerpanie wskazanej przesłanki braku współdziałania. Rekapitulując, Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku o oddaleniu skargi. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.). dc