II SA/Łd 422/19

Dnia 9 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za prawo własności nieruchomości oddala skargę. a.bł. II SA/Łd 422/19 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 22 stycznia 2014 r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zawiadomił G.W., D.R. i Z.P. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w Ł. obręb K., oznaczone jako działki nr 4305/2, 4309/2, 4308/2 i 4312/2. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 z późn. zm.), art. 129 ust. 5 pkt 3, 130 ust. 2, art. 132 ust. la i 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 105 i 107 k.p.a., orzekł o: 1. umorzeniu postępowania w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 4309/2 o pow. 0,0345 ha, położonej w Ł.. obręb K., w powiecie [...], województwie [...] wobec G.W. i D.R., 2. ustaleniu na rzecz Z.P. odszkodowania w kwocie 25 745 zł (dwadzieścia pięć tysięcy siedemset czterdzieści pięć złotych) za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 4309/2 o pow. 0,0345 ha, położonej w Ł. obręb K., w powiecie [...], województwie [...], 3. zobowiązaniu do zapłaty odszkodowania określonego w punkcie 2 Gminy Miasto Ł. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu wydania decyzji właścicielem działki nr 4309/2 był Z.P., umorzyć zatem należało postępowanie prowadzone wobec D.R. i G.W., które nie są stronami postępowania. Odnosząc się do żądania Z.P. dotyczącego przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, organ wyjaśnił, iż zgodnie z pismem Burmistrza Miasta Ł. z dnia 27 sierpnia 2018 r. Gmina Miasto Ł. nie dysponuje żadnymi nieruchomościami, które byłyby ekwiwalentne w stosunku do przejętej nieruchomości, tzn. odpowiadałyby jej pod względem powierzchni, przeznaczenia, sposobu użytkowania oraz wartości i nie wymagałyby dokonania stosownej dopłaty przez drugą stronę. Odszkodowanie ustalone zostało zatem w oparciu o operat szacunkowy z dnia 27 września 2018 r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, w którym wartość nieruchomości oszacowano na kwotę 25 745 zł. W ocenie organu operat został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa. Starosta zaznaczył, iż zastosowania w sprawie nie znajduje przepis art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Od ww. decyzji odwołanie złożył Z.P., wskazując, że kwota odszkodowania jest zaniżona w stosunku do ceny, jaką miasto uzyskało za grunt sąsiedni do terenu przejętego pod drogę. Ponadto zostało wskazane, iż jedynie przyznanie gruntu zamiennego "wyrównałoby (...) szkodę jaką wyrządziło mi miasto". Jak zostało zaznaczone, zamiana przysługuje na mocy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Z.P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że nieruchomość położona w Ł., obręb K., oznaczona jako działka nr 4309/2 o pow. 0,0345 ha przeszła na własność Miasta Ł. z dniem, w którym decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzja ta została zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Stosownie do art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Podmioty, które legitymowały się ww. prawami i którym prawa te zostały odebrane z dniem uzyskania przez decyzję zrid waloru ostateczności, są stronami postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Z zapisów księgi wieczystej nr [...] wynika, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji był Z.P.. Słusznie zatem organ I instancji uznał, iż D.R. i G.W. nie są stronami niniejszego postępowania i umorzył wszczęte wobec nich postępowanie. W myśl art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 18 ust. 3). Zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Okolicznością o podstawowym znaczeniu dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma to, jakie przeznaczenie miała wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość w tym dniu była przeznaczona pod inwestycję drogową to wycena takiej nieruchomości następuje według zasad określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W dniu wydania decyzji sporny teren przeznaczony był w planie miejscowym pod drogi publiczne. Działka oznaczona numerem 4309/2 leży na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., fragment obszaru urbanistycznego K. w rejonie ulic A – B (publ. Dz. Urz. Woj. [...] Nr 274 poz. 2675 z 2005 r.). Zgodnie z ww. dokumentem wskazany grunt oznaczony został symbolem [...] tj. projektowana ulica dojazdowa o nieregularnym przebiegu i kształcie. Tereny dróg publicznych - ulica zbiorcza. Powyższe oznacza, iż wycena przedmiotowej nieruchomości winna zostać oparta o regulację określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, koniecznym było zatem zbadanie, czy określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Operat szacunkowy z dnia 27 września 2018 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego W.S. został sporządzony w oparciu o ww. regulację. Biegły przeanalizował rynek nieruchomości drogowych rozumianych jako nieruchomości gruntowe przeznaczone na cele drogowe w planach miejscowych i innych dokumentach planistycznych. Zaznaczone zostało, iż aktywność rynku nieruchomości drogowych jest bardzo mała dlatego, też z uwagi na ograniczoną ilość zawieranych transakcji okres badania obejmował lata 2016-2018. Jest to działanie uprawnione tym bardziej, iż biegły nie stwierdził konieczność aktualizacji cen z tytułu upływu czasu. Na rynku lokalnym w badanym okresie odnotowano tylko jedną transakcję, zakres analizy rozszerzono więc na rynek regionalny rozumiany jako obszar miast w województwie [...] i w części województwa mazowieckiego. Takie działanie - zdaniem organu odwoławczego - należy uznać za prawidłowe, mając na uwadze przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W dodatkowych wyjaśnieniach, udzielonych w piśmie z dnia 20 stycznia 2019 r., rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż rynek i uwarunkowania ekonomiczne związane z obrotem nieruchomości w żaden sposób nie są powiązane z podziałem administracyjnym kraju. Jednocześnie biegły przywołał wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 297/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego "przebieg granic administracyjnych województw, wobec braku jednoznacznego i wiążącego w tym zakresie stanowiska prawodawcy, nie jest kryterium w dostateczny sposób podważającym prawidłowość zaliczenia danych transakcji do rynku regionalnego. Jakiś obszar może stanowić region w rozumieniu przepisów regulujących wycenę nieruchomości ze względu na bliskie sąsiedztwo, związki ekonomiczne, spójność zagospodarowania, powiązania komunikacyjne i inne czynniki". Również w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 616/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, iż nietrafne byłoby automatyczne i kategoryczne przyjmowanie, że podział administracyjny jest tożsamy z podziałem ekonomicznym terenu, mającym wpływ na określenie wartości szacowanych nieruchomości. Wojewoda zauważył należy, iż zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia, rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Mając zatem na uwadze wyjaśniania biegłego, ww. przepis, jak również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy uznał, iż obszar rynku został przez biegłego ustalony w sposób prawidłowy. Rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowym operacie, przy wycenie spornej działki, zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Wyboru metody szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Jak zostało wyjaśnione, wpływ na taki wybór miały: znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, liczba tych transakcji, warunki ich zawierania oraz cechy nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca w treści operatu wyczerpująco wyjaśnił kolejne kroki przeprowadzonej wyceny i argumenty przemawiające za ostateczną wyceną. Na stronie 10 operatu przedstawił wykaz transakcji nieruchomościami drogowymi, które uznał za podobne do wycenianej nieruchomości - 13 transakcji w zakresie cenowym 38,46 zł/m2 - 96,32 zł/m2. Organ podkreślił, iż to autor operatu w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W wyniku analizy cech i cen nieruchomości podobnych ustalono, iż głównymi czynnikami cenotwórczymi wpływającymi na wartość nieruchomości drogowych są: lokalizacja ogólna (30%), która odzwierciedla ogólną atrakcyjność położenia nieruchomości pod względem poziomu zurbanizowania miejscowości; otoczenie/sąsiedztwo (20%) tj. położenie nieruchomości w odniesieniu do najbliższego otoczenia; potencjał gruntów szacowanych (25%) rozumiane jako cecha oceniająca dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości; potencjał gruntów sąsiednich (25%) to jest ocena potencjału inwestycyjnego gruntów sąsiednich. Następnie dokonano wyliczeń rachunkowych. Cena średnia 1m2 nieruchomości drogowych wyniosła 55,99 zł, cenę tę skorygowano o wartość współczynników korygujących, która w odniesieniu do szacowanej nieruchomości wyniosła 1,3328. Przemnożenie powyższych wartości oraz powierzchni przedmiotowej działki dało kwotę 25 745 zł. Analiza operatu szacunkowego nie wykazała żadnych nieprawidłowości w zakresie dokonanych obliczeń, które dyskwalifikowałyby operat szacunkowy jako dowód w sprawie. Wycenianej działce przypisane zostały przez biegłego najwyższe oceny w zakresie cech lokalizacja ogólna i otoczenie/sąsiedztwo, cecha potencjał gruntów szacowanych otrzymała ocenę słabą, zaś potencjał gruntów sąsiednich oceniono jako średni. Przypisanie ww. ocen odnośnie cech rynkowych działki wycenianej znajduje odzwierciedlenie w zamieszczonym w operacie opisie nieruchomości według stanu na dzień 11 października 2013 r. W świetle dokonanej analizy Wojewoda uznał operat z dnia 27 września 2018 r. za rzetelny i kompletny, sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Może on stanowić wiarygodny dowód, na podstawie którego można ustalić odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Rzeczoznawca w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości. Operat szacunkowy zawiera dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jego rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy. Rzeczoznawca racjonalnie wyjaśnił przedmiot, zakres i cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne opracowania operatu szacunkowego, określił daty istotne dla operatu szacunkowego, opisał i określił stan nieruchomości, w tym stan prawny, przeznaczenie w planie miejscowym, opisał przedmiot wyceny, przedstawił sposób wyceny, wyjaśniając zasady określania wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, przeanalizował i scharakteryzował rynek nieruchomości w tym trend zmian cen w analizowanym okresie i oszacował wartość rynkową wycenianej działki. W końcowej części operatu przedstawił zaś stosowne wnioski oraz ich uzasadnienie, zamieścił klauzule i zastrzeżenia. Organ podkreślił także, że Z.P. sformułowanego w odwołaniu twierdzenia o zaniżonej wartości nieruchomości nie poparł żadnym dowodem. Takiego dowodu nie stanowi wskazanie, iż za grunt sąsiedni gmina uzyskała wyższą cenę. Tereny sąsiednie mają inne przeznaczenie niż nieruchomość wyceniana, na co uwagę w piśmie z dnia 20 stycznia 2019 r. słusznie zwrócił rzeczoznawca majątkowy. Odnosząc się do zgłoszonego żądania przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, należy wyjaśnić, iż w piśmie z dnia 11 lutego 2019 r. Burmistrz Miasta Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone na etapie postępowania przed organem I instancji o nieposiadaniu nieruchomości, które byłyby "ekwiwalentne w stosunku do przejętej nieruchomości". W ww. piśmie podkreślone zostało, iż ww. podmiot "wyraża gotowość wypłaty odszkodowania wyłącznie w kwocie pieniężnej". Zgodnie z art. 131 ust. 1 u.g.n. w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. W świetle ww. przepisu nie powstaje po stronie byłego właściciela roszczenie o przyznanie odszkodowania w tej formie. To organ orzekający o odszkodowaniu podejmuje decyzję, w jakiej formie należy przyznać odszkodowanie, 1 nie jest związany wnioskiem uprawnionego do odszkodowania. Z uwagi na jednoznaczne stanowisko Burmistrza Miasta Ł. o niedysponowaniu odpowiednią nieruchomością zamienną orzeczono o ustaleniu odszkodowania w formie pieniężnej. W przypadku bowiem wywłaszczenia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego nieruchomość zamienną przyznaje się z zasobu nieruchomości właśnie tej jednostki (art. 131 ust. 2 u.g.n.). Okoliczności sprawy nie pozwoliły na uwzględnienie żądania byłego właściciela o przyznanie w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej. Dla organu prowadzącego omawiane postępowanie nie mogły być wiążące ustalenia pomiędzy Burmistrzem Miasta Ł. a Z.P., jakie miały miejsce przed wszczęciem postępowania. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prawidłowo jako podstawę do ustalenia odszkodowania przyjął wartość nieruchomości wyliczoną w operacie szacunkowym z dnia 27 września 2018 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.P. podniósł zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Wskazał, że Starosta [...] orzekł o odszkodowaniu za wywłaszczony grunt pod drogę miejską w formie pieniężnej, pomijając ustaloną przez burmistrza m. Ł. formę zamiany gruntów. Skarżący wskazał, że Burmistrz m. Ł. przyrzekając na piśmie z dnia 25.08.2008 r. gotowość na zamianę jego gruntu na grunt miejski, ustalił sposób odszkodowania za jego grunt. Wojewoda [...] utrzymał decyzję Starosty bez należytego wyjaśnienia możliwości dokonania zamiany, czyli wykonania ustalonej już formy odszkodowania za jego grunt. Zdaniem skarżącego Miasto dysponuje gruntami nadającymi się do zamiany za grunt wywłaszczony pod drogę miejską. Są to grunty przyległe bezpośrednio do działki skarżącego. Ani Starosta [...], ani Wojewoda [...] rozpatrując sprawę odszkodowania za wywłaszczony grunt skarżącego pod drogę miejską nie sprawdzili wiarygodności obecnego stanowiska Burmistrza m. Ł. o rzekomym nieposiadaniu gruntu nadającego się do zamiany. Obie ww. decyzje rażąco naruszają art. 7 k.p.a., dopuszczając do niehonorowania pisemnego zobowiązania organu samorządowego wobec mieszkańca m. Ł.. Nieuzasadnione jest stanowisko Wojewody [...] zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o dowolności w ustaleniu formy odszkodowania przez organ orzekający. Forma odszkodowania została już ustalona przez Burmistrza m. Ł. i organ orzekający czyli Starosta [...] powinien orzec o takiej formie odszkodowania. Niezależnie od powyższego, w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania wadliwie ustalono rynek lokalny nieruchomości porównawczych, gdyż jeżeli na rynku lokalnym m. Ł. nie ma transakcji dotyczących gruntów wywłaszczonych pod drogi, to należy przyjąć wartość gruntów przyległych, a nie opierać się na transakcjach z odległych terenów, niepodobnych do rynku [...]. W operacie dowolnie, bez żadnego uzasadnienia przyjęto współczynniki korygujące, co narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zauważył, że "przy moim gruncie, z którego wykrojono drogę, znajduje się grunt miejski i nie ma żadnych przeszkód, żeby z tego gruntu miejskiego oddać mi równoważną do wywłaszczonej powierzchnię. Tak jak zostało uzgodnione z Burmistrzem m. Ł.". Powołując takie argumenty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku kontroli decyzja może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stała się decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] m.in. w sprawie ustalenia na rzecz Z.P. odszkodowania w kwocie 25.745 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 4309/2 o pow. 0,0345 ha, położonej w Ł., obręb K., w powiecie [...], województwie [...]. Z uwagi na przedmiot zaskarżonej decyzji podkreślenia wymaga, że badaniu przez sąd podlega przede wszystkim prawidłowość ustalenia odszkodowania w świetle obowiązujących przepisów prawa. Niemniej jednak z uwagi na podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące nieprzyznania mu w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, wyjaśnienia wymaga w pierwszej kolejności i ta kwestia. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 - dalej specustawa drogowa), decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) stała się ostateczna, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Podmioty, które legitymowały się ww. prawami i którym prawa te zostały odebrane z dniem uzyskania przez decyzję zrid waloru ostateczności, są stronami postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. I tak zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 - u.g.n.) wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tego prawa. Jak wynika z art. 131 u.g.n. w ramach odszkodowania właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Nieruchomość zamienną przyznaje się z zasobu Skarbu Państwa, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, lub z zasobu nieruchomości odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki (ust. 2). Co istotne różnicę między wysokością odszkodowania ustalonego w decyzji a wartością nieruchomości zamiennej wyrównuje się przez dopłatę pieniężną. W ocenie Sądu, z treści art. 131 ust. 1 u.g.n., w szczególności z zawartego zwrotu "może być przyznana" wynika jedynie możliwość prawna, a nie powinność lub skonkretyzowany obowiązek dostarczania przez organ w ramach odszkodowana nieruchomości zamiennej. Z treści art. 131 u.g.n. nie wynika bowiem skuteczne roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1483/04 zastosowanie tej formy odszkodowania, tj. przyznanie odpowiedniej nieruchomości zamiennej, pozostawiono organowi orzekającemu, który nie jest związany wnioskiem strony (CBOSA). O ile zatem celem przepisu jest umożliwienie organom przyznanie nieruchomości zamiennej, w sytuacji w której pozwalają na to okoliczności sprawy, to nie stanowi on podstawy do nałożenia na organ obowiązku orzeczenia o przyznaniu nieruchomości zamiennej. Skarżący oczekuje przyznania nieruchomości zamiennej zgodnie z obietnicą Burmistrza Miasta Ł. i jej rozliczenia z nieruchomością wywłaszczoną na zasadzie "metr za metr". Twierdzenia o ustnym zobowiązaniu się Burmistrza do załatwienia sprawy wymiany gruntów nie podlegają weryfikacji. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast pismo Burmistrza Miasta Ł. z dnia 15 sierpnia 2008 r. skierowane do Z.P. odnoszące się do zamiany nieruchomości położonej w Ł. oznaczonej jako działka nr 4309/2 o powierzchni 0,0345 ha i części działki nr 4309/6 o powierzchni ok. 0,0170 ha, w którym Burmistrz wskazał, że "gotów jestem zaakceptować zamianę wyżej opisanych gruntów na położoną w Ł. obręb K. część nieruchomości ozn. jako działka nr 4310/3, stanowiącą własność Gminy Miasta Ł., która położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie Państwa nieruchomości ozn. jako działka 4309/3 (...). Jednocześnie informuję, że zamiana taka odbywa się z uwzględnieniem wartości zamienianych nieruchomości, określonych przez rzeczoznawcę majątkowego. W przypadku nierównej wartości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamiennych nieruchomości". Już z treści ww. pisma wynika, że Burmistrz Miasta Ł. dopuszczał możliwość przyznania nieruchomości zamiennej, jednak zastrzegał konieczność dokonania ewentualnej dopłaty. Ponadto: - z pisma Burmistrza Miasta Ł. z dnia 18 kwietnia 2014 r. (data dzienna mało czytelna) wynika, że Gmina Miasto Ł. nie dysponuje żadnymi nieruchomościami, które byłyby ekwiwalentne w stosunku do przejętej nieruchomości, tzn. odpowiadałyby jej pod względem powierzchni, przeznaczenia, sposobu użytkowania oraz wartości nie wymagałyby z uwagi na to stosownej dopłaty przez drugą stronę; - w piśmie z dnia 23 maja 2014 r. Burmistrz Miasta Ł., odnosząc się do propozycji skarżącego wydzielenia działki zamiennej z gruntów miejskich przylegających bezpośrednio do działki skarżącego, wyjaśnił, że z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zasad podziału nieruchomości nie jest możliwe wydzielenie działek w sposób, który umożliwi wydzielenie działki zamiennej; - w piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r. Burmistrz Miasta Ł. poinformował Starostę [...], że Gmina Miasto Ł. nie dysponuje żadnymi nieruchomościami, które byłyby ekwiwalentne w stosunku do przejętej nieruchomości, tzn. odpowiadałyby jej pod względem powierzchni, przeznaczenia, sposobu użytkowania oraz wartości nie wymagałyby z uwagi na to stosownej dopłaty przez drugą stronę. Powyższe daje podstawy do przyjęcia, że Gmina Miasto Ł. nie dysponuje nieruchomością zamienną "odpowiednią" w rozumieniu art. 131 ust. 1 u.g.n., która mogłaby zostać przyznana skarżącemu bez dopłaty. W świetle art. 131 ust. 1 u.g.n. podkreślenia wymaga, że oświadczenie Burmistrza w tym przedmiocie należy uznać za wystarczające i niepodlegające weryfikacji przez organ orzekający w sprawie przyznania odszkodowania. Co istotne, konstrukcja art. 131 ust. 1 u.g.n. sprawia, że uprawnione jest stwierdzenie, że nawet gdyby gmina dysponowała takimi nieruchomościami, po stronie gminy nie powstaje obowiązek zadośćuczynienia żądaniu wywłaszczonego właściciela przyznania nieruchomości zamiennej. Przechodząc natomiast do kwestii ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wskazać należy, że podstawę do ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną wywłaszczoną nieruchomość stanowił operat szacunkowy z dnia 27 września 2018 r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W.S. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że ani sąd administracyjny, ani organy administracji publicznej nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Podkreślenia jednak wymaga, że ocena ta nie może jednak wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13, CBOSA). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Jako że operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, rozpoznając sprawę organ administracji miał obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Przy czym złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w u.g.n. i przepisach rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Oceniając operat sporządzony na potrzeby kontrolowanej sprawy, organy orzekające uznały, że wartość wywłaszczonej nieruchomości została ustalona w sposób wymagany przez prawo, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Sąd podziela stanowisko organu co do prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Przede wszystkim rzeczoznawca majątkowy w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 powołanego wyżej rozporządzenia umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawił tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy. Niewątpliwie przedmiotowy operat szacunkowy łącznie z wyjaśnieniami rzeczoznawcy dotyczącymi rynku regionalnego zawartymi w piśmie wyjaśniającym zawiera dane niezbędne, które pozwoliły organowi ocenić pozytywnie jego przydatność jako dowodu w niniejszej sprawie. Analiza powyższego operatu szacunkowego wskazuje, że biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania). Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę mając na uwadze treść przepisu art. 18 specustawy drogowej, przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (działka niezabudowana, nieogrodzona, porośnięta trawą). Dla potrzeb wyceny sprecyzowano rynek poprzez wskazanie rodzaju rynku (rynek nieruchomości drogowych, czyli nieruchomości przeznaczone na cele drogowe w m.p.z.p. i innych dokumentach planistycznych), obszar rynku (rynek lokalny oraz rynek regionalny obejmujący obszar miast z województwa [...] i części województwa mazowieckiego) i okres badania cen (z uwagi na ograniczoną liczbę transakcji okres cen obejmował lata 2016-2018). Trafnie również rzeczoznawca wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że cel wywłaszczenia nieruchomości był tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości nie było podstaw do analizowania konieczności zastosowania zasady korzyści. W dniu wydania decyzji sporny teren przeznaczony był bowiem w planie miejscowym pod drogi publiczne. Działka oznaczona numerem 4309/2 leży na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., fragment obszaru urbanistycznego K. w rejonie ulic A - B. Przedmiotowy grunt oznaczony został symbolem [...] - projektowana ulica dojazdowa o nieregularnym przebiegu i kształcie. Tereny dróg publicznych - ulica zbiorcza. Wynikające z planu miejscowego na dzień wydania zrid przeznaczenia nieruchomości determinowało zastosowanie przy wycenie przedmiotowej nieruchomości § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, zgodnie z którym w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca wziął pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Biegły wyjaśnił, że na rynku lokalnym w ocenianym okresie brak było transakcji nieruchomościami nabywanymi pod budowę dróg, co obligowało rzeczoznawcę do objęcia analizą rynku regionalnego. W ocenie skarżącego rzeczoznawca błędnie przyjął do analizy rynek regionalny, gdyż zasadnym byłoby odwołanie się do wartości działek o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Rozważenia zatem wymaga, czy prawidłowo zastosowany został przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zwrócić należy uwagę na treść zdania drugiego przepisu § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym "przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Oznacza to, że odpowiednie zastosowanie znajduje również § 36 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że "w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym". W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że opisany w przepisie porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, CBOSA). Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Innymi słowy, dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji, z rynku lokalnego i regionalnego, umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r., I OSK 616/15, użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane, jednak przyjąć należałoby, że o ile zasadą będzie, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa, to nietrafne byłoby automatyczne i kategoryczne przyjmowanie, że podział administracyjny jest tożsamy z podziałem ekonomicznym terenu, mającym wpływ na określenie wartości szacowanych nieruchomości. W istocie, w przypadku nieruchomości położonych na granicy administracyjnego podziału kraju, nieruchomości położone bliżej, choć znajdujące się formalnie w innej jednostce administracyjnej, mogą stanowić bardziej reprezentatywną grupę do porównania wartości nieruchomości. Mając zatem na uwadze położenie geograficzne Miasta Gminy Ł. należy uznać za uzasadnione określenie przez rzeczoznawcę rynku regionalnego również z uwzględnieniem części województwa mazowieckiego. Z treści operatu szacunkowego wynika, że biegły określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Jak wynika z par. 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Analiza operatu szacunkowego wskazuje, że jego autor zastosował wskaźnik korygujące biorąc pod uwagę cechy porównywanych nieruchomości. Reasumując, należy uznać, że sporządzony operat szacunkowy jest prawidłowy pod względem formalnym, mógł zatem stanowić podstawę do wyceny nieruchomości, a w konsekwencji do ustalenia w oparciu o niego odszkodowania. Samo natomiast subiektywne przekonanie skarżącego w sposób naturalny i oczywisty zainteresowanego uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności operatu, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami. W rozpatrywanej sprawie takie potwierdzenie nie miało miejsca. Nie przedstawiono też alternatywnej opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości, ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). W ocenie Sądu, organy obu instancji właściwie uzasadniły swe decyzje, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenia, dokonały w nich wnikliwej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy, a w szczególności oceny sporządzonego przez biegłego operatu majątkowego w granicach posiadanych kompetencji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. k.ż.