II SA/Łd 424/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2011r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. Ż. na zarządzenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zbycia w trybie przetargowym nieruchomości postanawia - odrzucić skargę. A.D. Zarządzeniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 13 ust. 1 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2010r., nr 106, poz. 675) oraz uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność Miasta R. oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, Prezydent Miasta R. wyraził zgodę na zbycie w drodze przetargowej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Miasta R., położonej w Radomsku przy ul. A, oznaczonej numerami działek [...], obręb [...] o powierzchni łącznej 404 m2. Na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. Ż. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w dniu 28 kwietnia 2005r. zawarł z Gminą Miejską R. umowę dzierżawy wskazanych działek. Umowa ta została rozwiązana z uwagi na przeznaczenie nieruchomości do zbycia w trybie przetargowym. Pismem z dnia 28 grudnia 2010r. zgłosił zamiar kupna działek w trybie bezprzetargowym. Jednocześnie wezwał gminę do podjęcia rokowań stosownie do art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Długi okres dzierżawy oraz pozbawienie gospodarczego znaczenia działek nr [...], którymi włada jako użytkownik wieczysty, w razie ich sprzedaży innym osobom, dostatecznie uzasadniają wniosek o skorzystanie z prawa ich pierwokupu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. podniósł, że skarżący został poinformowany pismami z dnia 2 i 30 sierpnia 2010r. o tym, iż nie spełnia warunków do nabycia działek wskazanych w zaskarżonym zarządzeniu w trybie art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie są one zabudowane oraz o zamiarze ich zbycia w trybie przetargowym. W dniu [...] wydano zaskarżone zarządzenie, zaś w dniu 18 listopada 2010r. wypowiedziano skarżącemu umowę dzierżawy z trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia z dniem 28 lutego 2011r. W dniu 29 grudnia 2010r. skarżący złożył oświadczenie o zamiarze nabycia opisanej nieruchomości w trybie bezprzetargowym, wskazując na art. 34 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W piśmie z dnia 10 stycznia 2011r. został poinformowany o możliwości zbycia nieruchomości w drodze przetargowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Sprawami sądowoadministracyjnymi są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których z mocy odrębnych ustaw stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Z uwagi na przedmiot zaskarżonego zarządzenia wskazać należy, iż gospodarowanie mieniem komunalnym, którym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw (art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego zostały określone w dziale II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.). W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. W niniejszej sprawie organem tym jest Prezydent Miasta R. i do jego zadań należy określenie sposobu wykonania uchwał (art. 26 ust. 4 i art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z zasadą określoną w art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże sama sprzedaż nieruchomości wymaga już zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzja o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (art. 140 K.c.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż samo żądanie od organu administracji sprzedaży (oddania w wieczyste użytkowanie) działki w trybie bezprzetargowym, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji (art. 104 K.p.a.). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży (zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie) na jego rzecz określonej nieruchomości, to mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy K.p.a., albowiem sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. Organ administracji (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta) występujący tu jako reprezentant gminy jako osoby prawnej nie może rozstrzygnąć wniosku skarżącego dotyczącego sprzedaży nieruchomości, jako organ administracji, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny, jako sprzedawca, określiłby sytuację wnioskodawcy jako kupującego. Sprawy dotyczące sprzedaży są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 K.p.a., a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji (postanowienia) (por. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 125/08 i postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2010r. – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć w tym miejscu również należy, iż w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85) podkreślono, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia te – dokonywane, m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. W judykaturze natomiast jednoznacznie przyjmuje się, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało, m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994r., sygn. akt III CZP 96/94 (OSNC 1995/1/11) i w uchwale z dnia 13 lutego 2003r., sygn. akt III CZP 95/02 (OSNC 2003/11/146). Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 207/10 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w kontekście art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. nie pozwala zatem na zakwalifikowanie zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta R. do żadnej z wymienionych w nim kategorii aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone zarządzenie stanowi władczą formę rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu terytorialnego, nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego natomiast jest zakaz domniemania kompetencji. Zaskarżone zarządzenie stanowi jedynie rezultat ustalenia przez Prezydenta Miasta R. jako organu wykonawczego Gminy Miasta R., który kieruje jej bieżącymi sprawami i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym), iż nie zachodzą określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami okoliczności uzasadniające sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Zarządzenie to stanowi bowiem jedynie negatywny skutek rozpatrzenia wniosków osób uprawnionych do nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej (art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z tych względów należało uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, gdyż zaskarżone zarządzenie nie jest objęte właściwością sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w postanowieniu. A.D.