II SA/Łd 455/11

Dnia 15 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu zażalenia M. D., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, M. D. wniosła o wyjaśnienie treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku, w trybie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona wniosła o wskazanie na jaki zakres rzeczowy było wydane pozwolenie na budowę, zatem czy obejmowało ono rozbudowę i nadbudowę, adaptację, rozbudowę i nadbudowę, czy zachowanie istniejącej zabudowy z możliwością jej przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy. Po rozpoznaniu wniosku organ I instancji postanowieniem z dnia [...] roku, wyjaśnił treść własnej decyzji z dnia [...] roku, tłumacząc znaczenie użytych w decyzji zwrotów: rozbudowa i adaptacja. Organ wskazał, że decyzja została wydana na "rozbudowę i adaptację istniejącego budynku", a pod słowem "rozbudowa" należy rozumieć powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zmianę jego wymiarów – długości, szerokości, wysokości. W pojęciu tym, jak napisał organ, mieści się także nadbudowa (prowadząca do powiększenia wysokości obiektu). Tymczasem słowo "adaptacja" w rozumieniu organu oznacza przystosowanie budynku (przebudowę) do innego użytku, niż był pierwotnie przeznaczony, w tym wypadku przeznaczenie gospodarcze budynku na cele mieszkalne. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. D., wniosła o jego uchylenie. Strona podniosła, iż organ dokonał wykładni pojęcia "adaptacja" powołując się na słownik języka polskiego, gdy tymczasem pojęcie to zostało zdefiniowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego treścią, adaptacja zabudowy to zachowanie budynków istniejących, z możliwością ich przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i dobudowy. Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, iż zgodnie z treścią art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji. Organ działający w trybie powołanego przepisu uprawiony jest jedynie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości, co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, czy też pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem. Organ I instancji wyjaśnił stronie znaczenie użytych w sentencji decyzji sformułowań, czyli dokonał tego do czego był upoważniony, nie przekraczając zakresu w jakim możliwe jest wyjaśnienie treści decyzji w trybie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ, wbrew żądaniom strony, nie mógł zmienić decyzji ani jej uzupełnić, jak również dokonać nowej oceny stanu faktycznego. Jak podkreślił organ odwoławczy, przez pojęcie "adaptacja", którym posługuje się decyzja o pozwoleniu na budowę, należy rozumieć przystosowanie obiektu do użytku innego niż pierwotnie zakładano. Definicja adaptacji zawarta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest szersza i obejmuje między innymi przebudowę obiektu. W ocenie organu odwoławczego, decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest sprzeczna z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze do sądu administracyjnego M. D. wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 pkt 6, 7 i 7a Prawa budowlanego oraz § 5 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, w ocenie strony doszło do uchybienia treści przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 6, 8, 11 i art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organy błędnie zinterpretowały pojęcie "adaptacji" i "rozbudowy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Na wstępie wskazać należy, iż formalno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, iż organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może natomiast prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też nie może powodować zmian merytorycznych treści decyzji. Innymi słowy, regulacja ta żadną miarą nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia. Przepis art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie służy do zmiany, poprawienia czy uzupełnienia decyzji. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym, ewentualnie w jednym z trybów nadzwyczajnych. Cytowane poglądy znajdują swoje potwierdzenie w orzeczeniach zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z dnia 24 czerwca 2008 roku, II GSK 211/08, Lex Nr 493163, z dnia 13 czerwca 2008 roku, II FSK 594/07, Lex Nr 475581; z dnia 3 kwietnia 2008 roku, II GSK 447/07, Lex Nr 480221 i inne), jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 roku, VI SA/Wa 183/10, Lex Nr 675768, z dnia 12 listopada 2008 roku, I SA/Wa 938/08, Lex Nr 521900, z dnia 23 października 2008 roku, VII SA/Wa 1226/08, Lex Nr 519742; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2009 roku, II SA/Lu 530/09, Lex Nr 589182 i inne). Przechodząc do merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż strona skarżąca wnioskowała o dokonanie wyjaśnienia treści decyzji o pozwoleniu na budowę precyzując, że wyjaśnienie ma dotyczyć zakresu rzeczowego pozwolenia na budowę. Organy obu instancji, po rozpoznaniu sprawy wydały postanowienia wyjaśniające zakres rzeczowy pozwolenia na budowę polegającego na rozbudowie i adaptacji istniejącego budynku, definiując użyte w decyzji pojęcia "rozbudowy" i "adaptacji". Sąd analizując treść kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia w kontekście wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, zarzutów zażalenia, jak i argumentów skargi uznał, że postanowienia organów obu instancji odpowiadają prawu, a dokonane przez organy wyjaśnienie treści decyzji nosi wszelkie cechy racjonalności – uwzględniwszy w szczególności charakter postępowania uregulowanego w przepisie art. 133 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz terminologię użytą w podlegającej wyjaśnieniu decyzji. Oceniając postępowanie w niniejszej sprawie wskazać należy, iż zasadnie strona skarżąca dostrzegła terminologiczną niekonsekwencję organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Stąd za zasadny uznać należy wniosek strony o dokonanie wyjaśnienia treści decyzji. Prawnie usprawiedliwione jest zatem działanie organów zmierzających do wyjaśnienia treści decyzji. Jak już jednak była o tym mowa, w procesie owego wyjaśniania organy administracji podlegają daleko idącym ograniczeniom, bowiem nie mogą podejmować działań prowadzących do zamian merytorycznej treści wyjaśnianej decyzji. Z tej też przyczyny krytycznie należy ocenić zasadność zarzutów stawionych przez stronę skarżącą kwestionowanemu postanowieniu. Zarzuty zaprezentowane przez stronę skarżącą tak w treści zażalenia, jak i w skardze zmierzają w rzeczywistości do zakwestionowania dopuszczalności rozbudowy i adaptacji budynku na działce sąsiedniej. Innymi słowy, strona skarżąca poprzez swoją argumentację kontestuje zapisy decyzji, która była przedmiotem wyjaśnień organu administracji, a zatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Uwzględniając zacytowane powyżej orzeczenia należy stwierdzić, że działanie takie jest niedopuszczalne i nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Z tego powodu wszelkie zarzuty podniesione w treści skargi pozostały bez wpływu na rozstrzygnięcie. Reasumując powyższe, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. k.o.