II SA/Łd 482/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi A S. A. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowanej części budynku oddala skargę. LS Decyzją z [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], nr [...], którą na podstawie art. 162 § 1 K.p.a. odmówiono A z siedzibą w W. stwierdzenia wygaśnięcia własnej ostatecznej decyzji z [...] nr [...]. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...], nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał R. K. rozbiórkę nadbudowanej części budynku gospodarczego, obejmującej: dach, ściany pierwszego piętra, strop nad parterem, zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości oraz zarządził doraźne zabezpieczenie pozostałej części obiektu, tzn. ścian parteru, przed wpływem warunków atmosferycznych, poprzez wykonanie prowizorycznego zadaszenia w omawianym budynku gospodarczym w posesji przy ul. A 252/254 w Ł.. W trakcie prowadzonych w dniu 13 lutego 2013r. czynności kontrolnych organ I instancji stwierdził, iż obowiązek wynikający z decyzji nr [...] nie został wykonany. Na wniosek zobowiązanego postępowanie zostało wznowione, ale zakończone zostało decyzją PINB w Ł. z [...], nr [...], którą organ odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...], nr [...]. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji decyzją z [...] nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję. W dniu 1 lutego 2016r. do organu stopnia podstawowego wpłynął wniosek A z siedzibą w W. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organu I instancji z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 162 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano na postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. - Ś. w Łodzi II Wydział Cywilny z [...], sygn. [...], o przysądzeniu na rzecz wnioskodawcy własności nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 252/254. Wnioskodawca podkreślił, że tryb nabycia nieruchomości przesadza o tym, iż nie jest on następcą prawnym poprzedniego właściciela, zobowiązanie do rozebrania obiektu zatem stało się bezprzedmiotowe wobec braku podmiotu, do którego kierowana była decyzja o rozbiórce. W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...], nr [...], odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej ostatecznej decyzji z [...], nr [...]. Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania Spółki, wskazaną na wstępie decyzją utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB przytoczył przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i wyjaśnił, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Ponadto, przepis ten dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe) albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale ich dalsze wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość decyzji. Organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki nadbudowanej części budynku gospodarczego w zakresie sprecyzowanym w jej sentencji stała się bezprzedmiotowa. Niewątpliwie nadal istnieje obiekt, objęty obowiązkiem rozbiórki Nie jest także wątpliwe, iż istnieje podmiot zobowiązany do wykonania decyzji. W sprawie nie uległ także zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że w decyzji nakazującej rozbiórkę, istotne jest prawidłowe oznaczenie adresata w kontekście art. 52 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten określa podmioty, do których może być kierowany nakaz przymusowej rozbiórki wymieniając wśród nich inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kolejność wyszczególnienia tych podmiotów nie może być uznana za przypadkową. W sytuacji, gdy właściciel nieruchomości, który wcześniej był inwestorem zbywa swoją nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej, to w świetle art. 52 ustawy Prawo budowlane - nowy właściciel wchodząc w prawa i obowiązki dotychczasowego powinien być podmiotem, do którego kierowane winny być wszelkie postanowienia organów administracji, w tym przede wszystkim nakaz rozbiórki, jako konsekwencja niewykonania nałożonych wcześniej obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestor, który wyzbywa się prawa do nieruchomości, traci status strony w postępowaniu administracyjnym, zaś adresatem wydawanych następnie w sprawie decyzji winien być nowy właściciel, który stał się następcą prawnym. Aktualnie jedynym właścicielem nieruchomości przy ul. A 252/256 w Ł. jest A z siedzibą w W.. Jednocześnie nie można pominąć faktu, iż obecny stan prawny nieruchomości jest następstwem postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. - Ś., II Wydziału Cywilnego z dnia 29 stycznia 2014r., sygn. akt [...], mocą którego nastąpiło przysądzenie prawa własności. Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A w W., zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 30 § 4 K.p.a. oraz art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.), poprzez niewłaściwą wykładnię i nieuzasadnione niezastosowanie na skutek uznania, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nr [...], z [...], nie stała się bezprzedmiotowa, a tym samym skarżący jest następcą prawnym w myśl art. 30 § 4 K.p.a. oraz art. 28a u.p.e.a. poprzedniego współwłaściciela – R. K.; - naruszenie art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że prawa i obowiązki wynikające z decyzji PINB w Ł. nr [...] z [...], wydanej względem poprzedniego współwłaściciela, przeszły na nabywcę prawa własności nieruchomości, który uzyskał prawomocne postanowienie w zakresie przysądzenia przedmiotowego prawa własności. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: . Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając powyższym zakresie tak zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzające ją postępowanie sąd nie stwierdził tego rodzaju uchybień. Organy rozstrzygały o zasadności wniosku o wygaszenie decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza, w drodze decyzji, jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przy tym co istotne, wnioskodawca jako przesłankę bezprzedmiotowości wskazał okoliczność, że decyzja o rozbiórce nie była skierowana do niego, zaś on uzyskał własność nieruchomości w trybie przysądzenia zatem nie jest następcą prawnym w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. O bezprzedmiotowości można mówić tylko, gdy nastąpiły zmiany przedmiotowe lub podmiotowe (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2015 roku w sprawie II SA/Łd 1245/14 i powołane tam orzeczenia). W bezspornym stanie faktycznym niniejszej sprawy z całą pewnością nie doszło do zmiany przedmiotowej. Nadal istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę, która nie została wykonana. Tylko zaś wówczas, gdy przestaje istnieć obiekt, co do którego wydano nakaz rozbiórki, można mówić o bezprzedmiotowości decyzji. Ponadto wbrew zarzutom strony skarżącej nie doszło do takiej zmiany po stronie podmiotowej, która rodzi skutek bezprzedmiotowości podmiotowej. Trafnie wprawdzie strona skarżąca podnosi, że nabywając własność w trybie egzekucji sądowej, na podstawie art. 999 k.p.c. nie stała się następcą prawnym poprzedniego właściciela, zatem nie ma zastosowania norma art. 30 § 4 k.p.a. Nabycie własności w trybie powołanego art. 999 k.p.c. jest bowiem nabyciem pierwotnym. Dlatego też rozważania organu odwoławczego związane z następstwem prawnym strony skarżącej są nietrafne. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia w sprawie. Z treści art. 1000 § 1 k.p.c. wynika ogólna zasada, że z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasają wszelkie prawa obciążające nieruchomość (np. służebność gruntowa, osobista, hipoteka) oraz skutki zabezpieczenia roszczeń osobistych na nieruchomości (np. prawo odkupu, dzierżawy, najmu). Nabycie pierwotne skutkuje co do zasady (art. 1000 § 1 k.p.c.) – wygaśnięciem wszelkich praw i roszczeń osobistych ciążących na nieruchomości (vide uzasadnienia wyroków SN: z dnia 15 lipca 2004 r., V CK 25/04, PUG 2005, nr 7, s. 28, i z dnia 15 czerwca 2007 r., II CSK 97/07, LEX nr 347229, oraz uzasadnienie postanowienia SN z dnia 19 lipca 2006 r., I CSK 141/06, LEX nr 395227). Jednakże orzeczony ostateczną decyzją administracyjną nakaz rozbiórki obiektu nie mieści się w kategorii praw i roszczeń wymienionych we wskazanym przepisie. Jest on obowiązkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym. W ocenie sądu uzasadniona jest teza, że w obliczu tego rzeczowego charakteru nakazu rozbiórki, skierowany jest on do każdoczesnego właściciela nieruchomości, nawet nie będącego następcą prawnym. Pozbawione podstaw prawnych i wręcz nieracjonalne byłoby oczekiwanie, że ostateczny nakaz rozbiórki nie może zostać skutecznie wyegzekwowany z powodu zmiany właściciela nieruchomości. Przemawia za tą tezą również regulacja art. 52 ustawy Prawo budowlane - decyzja o nakazie rozbiórki może być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy nieruchomości. Przepis ten nie rozstrzyga o następstwie prawnym, ale o tym, kto jest zobowiązany do rozebrania obiektu. Decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli, wieczystych użytkowników nieruchomości przy ul. A 252/254 w Ł., za czym przemawia wiele orzeczeń sądów administracyjnych, np. II SA/Łd 1245/14, II OSK 519/13, II OSK 956/12, czy II OSK 1460/07). W orzeczeniach tych jednoznacznie stwierdzono, że sam fakt przejścia prawa własności nieruchomości zabudowanej obiektem budowlanym, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, nie stanowi o bezprzedmiotowości decyzji nakazującą taką rozbiórkę. Przedmiot decyzji rozbiórkowej w dalszym ciągu istnieje. Istnieje również podmiot, który można przymusić do wyegzekwowania orzeczonego obowiązku (wyroki NSA w Warszawie: z dnia 5 października 1998r., IV SA 1796/96, LEX nr 43781; z dnia 21 marca 2001 r., IV SA 232/99, LEX nr 78951, oraz 7 marca 2002 r., II SA/Po 2107/00, LEX nr 656138; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006r., II OSK 1070/05, LEX nr 265673). W orzeczeniach tych wprawdzie głównie chodzi o właścicieli będących następcami prawnymi osób zobowiązanych do rozbiórki, niemniej z uwagi na bezwzględność decyzji wydanej w trybie art. 48 prawa budowlanego, uwagi powyższe należy odnieść do każdoczesnego właściciela bez względu na tryb uzyskania prawa własności. Reasumując, w sytuacji, gdy istnieje przedmiot decyzji nakazującej rozbiórkę, zaś nieruchomość, na której usytuowany jest obiekt objęty tym nakazem, posiada właściciela, nie można mówić o bezprzedmiotowości decyzji. Strona skarżąca nie wykazała również dalszych przesłanek orzeczenia o wygaśnięciu decyzji, a mianowicie aby za orzeczeniem o wygaśnięciu decyzji nakazującej rozbiórkę przemawiał uzasadniony interes społeczny czy też słuszny interes strony. Z uwagi na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. JK