II SA/Łd 490/24

Dnia 18 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2024 roku sprawy ze sprzeciwu Miasta Bełchatów od decyzji Wojewody Łódzkiego z 6 czerwca 2024 r. znakGN-III.7581.272.2023.AG w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Miasta Bełchatów kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. II SA/Łd 490/24 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął sprzeciw od decyzji Wojewody Łódzkiego z 6 czerwca 2024 r. (znak: GN-III.7581.272.2023.AG) uchylającej w całości decyzję Starosty Bełchatowskiego z 6 lipca 2023 r. (znak: WS.6821.4.2023) umarzającej postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonej w obrębie [...] miasta [...] oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 6 lipca 2023 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], Starosta Bełchatowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, umorzył wszczęte na wniosek A. C., M. I., D. P., A. R., D. R., S. R. i M. Z, postępowanie w sprawie o zwrot działki nr [...] położonej w B., w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych, by uwzględnić żądanie zwrotowe, ponieważ wskazana nieruchomość była przedmiotem zamiany na podstawie aktu notarialnego z 24 sierpnia 1990 roku (akt notarialny – umowa zamiany Rep. [...] nr [...] z 24.08.1990 r.). Został zatem ukształtowany nowy stan prawny co oznacza, że nieruchomość nie jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W akcie notarialnym brak jest jakichkolwiek wzmianek dotyczących podstaw i celów zamiany wskazujących na wywłaszczenie w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Główną przyczyną umorzenia postępowania było jednak wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu nieruchomości. Ostateczny termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości upłynął 7 lipca 2020 r., a wnioskodawcy po raz pierwszy wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości 10 czerwca 2022 r., co wynika z samego wniosku oraz z ustaleń poczynionych podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w sprawie. Od ww. decyzji A. C. złożył odwołanie podając, że o obowiązującym terminie wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości dowiedział się w styczniu 2022 r. Utrzymując, że nie ze swojej winy nie dotrzymał terminu na wystąpienie z wnioskiem o zwrot nieruchomości, A. C. podniósł, że korespondencję z urzędami w sprawie zamienianych działek prowadził już kilka lat i żaden z organów nigdy nie powiadomił go o rzeczonym terminie i możliwości wystąpienia z takim wnioskiem. W dalszej części odwołania A. C. wskazał, że przy podpisywaniu aktu notarialnego z 24 sierpnia 1990 r. został wprowadzony w błąd. Działka nr [...] została wykupiona w celu poprowadzenia tam linii wysokiego napięcia. Nieruchomość zamienna (działki [...], [...]) miała mieć dostęp do drogi publicznej. Po latach okazało się, iż działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż dojazd ten nie został naniesiony na mapach ewidencyjnych. Ponadto A. C. nie został poinformowany, że działka ta zostanie przeznaczona pod zalesienie i zakwalifikowana jako działka leśna. Z kolei, działka nr [...] do dnia dzisiejszego jest dzierżawiona przez stronę, nie została wykorzystana na wskazywany cel - linia wysokiego napięcia ostatecznie nie została przeprowadzona, a działka ta jest przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zawarcie aktu notarialnego - umowy zamiany poprzedzone było wprowadzeniem do obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wnioskodawcy. Decyzją Urzędu Miasta i Gminy w Bełchatowie z 12 lutego 1985 r. zezwolono Z. na przeprowadzenie na nieruchomości A. C., stojąc na stanowisku, że linia będzie ujemnie wpływać na jego i jego rodziny zdrowie, gdyż linia ma przebiegać w pobliżu zabudowań, domagał się wywłaszczenia nieruchomości. Przedmiotem umowy zamiany była nieruchomość położona w B. przy ul. [...], o łącznym obszarze 0,7105 ha, oznaczona jako działki: nr [...] o pow. 1523,6 m2 z obrębu [...] i nr [...] o pow. 5581,9 m2 z obrębu [...]. Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu organ powinien uzupełnić materiał dowodowy, by potwierdzić, czy objęta decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości niezbędna na realizację celu publicznego działka nr [...] odpowiada nieruchomości lub jej części, o której mowa w akcie notarialnym. Przede wszystkim jednak, jak wskazał organ odwoławczy, niezbędnym jest podjęcie dodatkowych kroków celem wyjaśnienia ponad wątpliwość, czy roszczenie zwrotowe zostało złożone w terminie wynikającym z art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. ustalenie, czy uprawnienie do zwrotu wygasło. W tym zakresie wskazał, że termin ten upłynął 7 lipca 2020 r., co wyczerpująco wyjaśnił organ I instancji uzasadniając swoją decyzję. Argumentując przekroczenie wskazanego terminu Starosta Bełchatowski powołał się na ustalenia poczynione podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 8 maja 2023 r. A. C. i D. R. zeznali bowiem do protokołu, że pierwszy wniosek o zwrot został złożony w dniu 10 czerwca 2022 r., a wszelka korespondencja prowadzona z urzędami przed tą datą "nie była wnioskiem o zwrot w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami" (str. 3 protokołu). Zdaniem wojewody, kierując się jednak zasadą prawdy obiektywnej i zasadą udzielania informacji nie można przystać, by dotychczasowe stanowisko organu w pełni wyczerpało omawianą kwestię. Wiadomo bowiem organowi odwoławczemu zarówno z urzędu jak i z akt sprawy Starosty Bełchatowskiego, że A. C. przed złożeniem wniosku z 10 czerwca 2022 r. kierował do organów administracji publicznej wystąpienia dotyczące spornej działki. Ustalenia wymaga zatem, czy w terminie do 7 lipca 2020 r. złożone zostało do organu administracji publicznej podanie, w którym zawarte było roszczenie zwrotowe. Wskazywał dalej, że jak wynika z treści odwołania, o terminie przysługującym na zgłoszenie roszczenia zwrotowego A. C. miał dowiedzieć się z pisma organu ze stycznia 2022 r. Zeznając podczas rozprawy przytoczone powyżej treści strona mogła nie mieć świadomości, by wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności. Chociażby z pism z 3 czerwca 2022 r., czy z 26 stycznia 2022 r. wynika bowiem, że brana była wcześniej pod rozwagę ewentualność zwrotu nieruchomości, co już nakazuje podać w wątpliwość wyczerpujący charakter dowodu, na którym oparł się organ I instancji. Ponadto, na co wskazał organ odwoławczy, do protokołu z rozprawy nie zostały zapisane pytania, jakie zadawano wnioskodawcom, co czyni niemożliwym przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu pod względem jego przydatności w sprawie. Wzywając strony na rozprawę pismem z 12 kwietnia 2023 r. nie został też podany przedmiot rozprawy, a to z kolei stanowi uchybienie wymogom art. 91 § 1 k.p.a. Kolejną kwestią jest ustalenie, czy wszystkim wnioskodawcom przysługuje przymiot strony postępowania zwrotowego. Do umowy zamiany w 1990 r. przystąpili A.i C. i B. C.. Jak podano w akcie notarialnym, osoby te legitymowały się tytułem do gruntu (działki nr [...] i nr [...]), określonym w akcie własności ziemi z 30 maja 1975 r. Uprawnienie do ubiegania się o zwrot, wynikające z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogło więc przysługiwać wyłącznie A. C. i B. C, bądź jej spadkobiercom. Wnioski o zwrot pochodziły od M. I., D. P., A. R., D. R., S. R. i M. Z. Wymienione osoby nie przedstawiły żadnego dokumentu potwierdzającego ich legitymację w sprawie (następstwo prawne). Kwestia ta została również pominięta przez organ I instancji przy weryfikacji skuteczności wniosku. Ponadto organ stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw od wskazanej decyzji wniosło Miasto Bełchatów. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Mając na względzie wskazane zarzuty Miasto Bełchatów wnosiło o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz sprzeciwiającego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem sprzeciwiającego się organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując oceny, czy wniosek złożony przez A. C. 10 czerwca 2022 r. oraz ponownie 3 stycznia 2023 r. o zwrot nieruchomości oznaczonej nr działki [...] z obrębu [...] Miasta [...] został złożony w określonym terminie zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ prawidłowo ocenił, iż wszelka korespondencja prowadzona z Urzędami przed datą 10 czerwca 2022 r. nie była wnioskiem o zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw jest uzasadniony. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane sprzeciwem Miasta Bełchatów wniesionym od decyzji Wojewody Łódzkiego z 6 czerwca 2024 r. (znak GN-III.7581.272.2023.AG), którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono w całości decyzję Starosty Bełchatowskiego z 6 lipca 2023 r. (znak: WS.6821.4.2023) w przedmiocie umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w obrębie [...] miasta [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e ustawy p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość zaskarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 ustawy p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e ustawy p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Ocena przesłanek zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. musi jednak zostać dokonana przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć w sprawie zastosowanie. Od tego bowiem zależy, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Co za tym idzie, art. 64e ustawy p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia wprawdzie jedynie istnienie przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jednakże czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie (zob. też np. wyroki NSA z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19). Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu. W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tak np. NSA w wyroku z 17 stycznia 2019 r., II OSK 3517/18). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 ustawy p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ustawy p.p.s.a.). Przypomnienia zatem wymaga, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Równocześnie niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). Stąd w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e ustawy p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, kontrola legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd sprowadza się do ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez Wojewodę, z przyczyn wskazanych w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Podkreślić należy, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania dowodowego umorzył postępowanie administracyjne, ponieważ uznał, że wobec upływu ostatecznego terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wygasły uprawnienia wnioskodawcy – A. C. – do złożenia takowego wniosku. W konsekwencji wszczęte uprzednio postępowanie o zwrot nieruchomości stało się bezprzedmiotowe. Twierdzenie o powyższym Starosta Bełchatowski wyprowadził z faktu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w dniu 10 czerwca 2022 r. Natomiast, jak wynika ze znowelizowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ostateczny termin do złożenia wniosku upływał 7 lipca 2020 r. W zakresie ustaleń co do terminu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości Starosta oparł się na dacie samego wniosku oraz na bazie ustaleń poczynionych podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie, w trakcie której wnioskodawca – A. C. - potwierdził, że pierwszy wniosek o zwrot został złożony w dniu 10 czerwca 2022 r., a wszelka korespondencja prowadzona z urzędami przed tą datą "nie była wnioskiem o zwrot w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami". Dlatego organ I instancji kierując się przesłankami z art. 137 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał, że nastąpiło wygaśnięcie uprawnień do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wskazuje, że w motywach uzasadnienia Wojewoda wytknął organowi I instancji nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego. Zalecenia organu odwoławczego sprowadzają się do wskazania konieczności dalszego poszukiwania dokumentacji, pism, które mogłoby wskazywać na ewentualny fakt złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w terminie ustawowym. Organ wskazuje na istnienie innej korespondencji między stronami. Organ odwoławczy pomija natomiast całościową ocenę dowodów już zebranych przez organ I instancji. Wojewoda zarzuca bowiem organowi I instancji to, że organ ten oparł się w praktyce jedynie na stwierdzeniu z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie, w którym wnioskodawca stwierdził, że pierwszy wniosek o zwrot nieruchomości złożył w dniu 10 czerwca 2022 r., a wcześniejsze korespondencja nie była związana z problemem zwrotu nieruchomości. Innymi słowy, że organ I instancji nie zbadał, czy istnieją inne dokumenty dotyczące tej sprawy, z których wynikałoby, czy wnioskodawca nie składał wniosku o zwrot nieruchomości uprzednio, przed wskazaną datą, a zatem możliwe że jeszcze w dopuszczalnym ustawowo terminie. W szczególności w tym zakresie wskazywał na pisma z 3 czerwca 2022 r. oraz z 26 stycznia 2022 r. Za uchybienie organ odwoławczy uznał także to, że w trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej nie zostały zapisane pytania, jakie zadawano wnioskodawcom, co - w ocenie organu odwoławczego – czyni niemożliwym przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Sąd rozpoznających niniejszy sprzeciw, odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, zawartego w zaskarżonej decyzji, zauważa po stronie Wojewody brak oceny materiału dowodowego już zgromadzonego przez organ I instancji oraz brak stanowiska co do wydanego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Powyżej przytoczone motywy uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wyjaśniają jaki wpływ na rozstrzygniecie sprawy będą miały czynności, które organ odwoławczy uznał za konieczne do przeprowadzenia. W szczególności w aspekcie treści już zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji. Także treści wskazywanych przez Wojewodę pism z 3 czerwca 2022 r. oraz z 26 stycznia 2022 r. Tym samym Wojewoda nie wykazał podstaw do zastosowania przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., jaką powinno być uzasadnienie stanowiska, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. nie przeprowadził z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, albo nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Za zbyt ogólne należy uznać stanowisko Wojewody, że organ I instancji nie zebrał w sposób należyty materiału dowodowego, tym samym nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe działania Wojewody świadczą o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. W zaskarżonej decyzji zabrakło ponownego rozpatrzenia sprawy przez Wojewodę z oceną dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Przede wszystkim organ odwoławczy kwestionując ustalenia organu I instancji nie dokonał samodzielnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wojewoda wskazywał na konieczność wzięcia pod uwagę pism z 3 czerwca 2022 r. oraz z 26 stycznia 2022 r. Nie wyjaśnia jednakże precyzyjnie jaki cel mu przyświecał. Samo ogólne stwierdzenie o konieczności wzięcia pod uwagę konkretnie wskazanych dokumentów to za mało do podważenia zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji. Tym bardziej, że organ nie dokonuje nawet jakiejkolwiek ich analizy. Pisma te zalegają w aktach i znana jest ich treść. Wojewoda nie wskazuje, czego miałyby dowodzić treści w tych pismach zawarte. Analiza natomiast tych pism wskazuje co prawda, że z ich treści można wywnioskować, że A. C. prowadził z organami administracji korespondencję dotyczącą spornej nieruchomości. Co do zasady zatem można byłoby wnioskować, jak czyni to Wojewoda o istnieniu innej dokumentacji dotyczącej kwestii wywłaszczenia. Dokładna jednak analiza wskazuje na to, że korespondencja ta dotyczyła zmiany postanowień w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz dostępu do drogi publicznej. Ewentualna wątpliwość dotyczyć może natomiast podnoszonych kwestii zwrotu nieruchomości (pkt 3 pisma z 26 stycznia 2022 r. oraz końcowa część pisma z 3 czerwca 2022 r.) W tym zakresie organ odwoławczy winien jednak mieć na względzie po pierwsze daty tych pism i daty pism do których one się odwołują. W każdym przypadku mowa jest o pisma powstałych po dacie 7 maja 2020 r., a zatem dacie granicznej w której zgłosić można było roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W żadnym razie z tych pism nie można wnioskować o istnieniu innych dokumentów potwierdzających fakt złożenia wniosku w innym niż ustalony przez organ I instancji terminie. Po drugie w aktach administracyjnych organ I instancji zgromadził dokumentację dotyczącą wskazywanej korespondencji i pozostaje ona do oceny organów. Po trzecie wreszcie, w sprawie została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem wnioskodawcy – A. C. Z zeznań zawartych w protokole wynika, że wnioskodawca zeznał, iż wniosek o zwrot nieruchomości stanowił następstwo braku możliwości zapewnienia alternatywnej drogi dojazdowej do spornej nieruchomości oraz kwestii zmiany postanowień planu zagospodarowania przestrzennego – czego dotyczyła wcześniejsza korespondencja prowadzona z organem. A. C. potwierdził także jednoznacznie w protokole rozprawy, że pierwszy wniosek zwrot nieruchomości złożył w dniu 10 czerwca 2022 r., a korespondencja prowadzona przed tą datą nie dotyczyła kwestii zwrotu nieruchomości. Oświadczenie to kwestionuje Wojewoda wskazując, że w protokole rozprawy nie zapisano pytań, jakie zadawano wnioskodawcom. Naturalnie jest to błąd ze strony organu przeprowadzającego rozprawę, jednakże organ odwoławczy wobec wątpliwości co do treści tych zeznań mógł je uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. uzyskując ich potwierdzenie lub zaprzeczenie. Dopiero w sytuacji powzięcia wątpliwości co do rzetelności tych zeznań można byłoby je kwestionować jako niewiarygodny dowód w sprawie. Tym bardziej, że na żadnym dalszym etapie postępowania A. C. nie kwestionował tych zeznań, nie podważał ich. W analizowanym natomiast przypadku mamy do czynienia z nazbyt formalistycznym podejściem do przedstawionego dowodu. Organ winien zatem dążyć do wyjaśniania tych kwestii w ramach swoich kompetencji. Wobec powyższego – w ocenie Sądu - zarzuty organu odwoławczego oparte na wskazanych zastrzeżeniach Sąd uznaje za niewystarczające do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wątpliwości organu odwoławczego co do potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie nie należy odczytywać w znaczeniu, że brak ustaleń w tym zakresie oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Organ odwoławczy powyższe wątpliwości i braki w materiale dowodowy powinien sam uzupełnić na podstawie art. 136 § k.p.a., ewentualnie zlecić je organowi I instancji. Przypomnieć bowiem należy, iż tylko kumulatywne spełnienie obu przesłanek, o których mowa w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., uprawnia organ odwoławczy do podjęcia decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wprawdzie zwrot normatywny użyty w art. 138 § 2 k.p.a. "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym, jednakże należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" winno być równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12). Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli w sprawie zaistnieją wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, a wątpliwości tych nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w pewnym zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12). Innymi słowy art. 138 § 2 k.p.a. nie znajdzie zastosowania, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13; wyrok NSA z 22 września 1981 r., II SA 400/81). Reasumując stwierdzić trzeba, że dostrzeżone przez Wojewodę uchybienia powinny zostać uzupełnione przez niego we własnym zakresie. Jednocześnie Sąd pragnie zaznaczyć, iż z tego powodu, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zobligowany był zbadać wyłącznie kwestię zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., nie odniósł się do merytorycznych zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w sprzeciwie. Z powołanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy nie wykazał, w obecnym stanie sprawy, zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podane w uzasadnieniu okoliczności nie mieszczą się bowiem w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Zalecenie przeprowadzenia dowodów jest nieprecyzyjne, bardzo ogólne i nie wskazuje jakie okoliczności należy udowodnić. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien uwzględnić wszystkie uwagi zawarte w uzasadnieniu i orzec stosownie do dokonanej w sprawie ponownej oceny materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy rozważy możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia lub innego zakończenia postępowania w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ewentualnie uzupełni brakujący materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bądź wykaże, że zachodzą warunki uzasadniające zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę obejmującą wpis od sprzeciwu (100 zł). W toku ponownego badania sprawy Wojewoda uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do zakresu postępowania odwoławczego i kompetencji organu II instancji zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przystąpi do merytorycznego rozpatrzenia odwołania i załatwienia sprawy administracyjnej. a.tp.