II SA/Łd 507/25

Dnia 21 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Marcin Olejniczak Sędzia WSA Agata Sobieszek–Krzywicka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 maja 2025 roku nr SKO. 4150.184.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - budowa budynku gospodarczego i odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji – budowa budynku rekreacji indywidualnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 4 lutego 2025 roku Nr 66/2025, znak: ZU.6730.131.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego I. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Decyzją z dnia 13 maja 2025 r. nr SKO.4150.184.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej w skrócie jako: "k.p.a") oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej również jako: "u.p.z.p.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 4 lutego 2025 r., Nr 66/2025, znak: ZU.6730.131.2024, którą organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji o nazwie "Budowa budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina Z." oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o nazwie: "Budowa budynku rekreacji indywidualnej" z uwagi na brak zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wnioskiem z dnia 19 lutego 2024 r. I. B., reprezentowany przez T. B., zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o nazwie "Budowa budynku rekreacji indywidualnej oraz budynku gospodarczego, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnej oczyszczalni ścieków, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...], w obrębie [...], gmina Z.". Decyzją z dnia 18 września 2024 r. Wójt Gminy Zgierz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, iż w obszarze analizowanym nie występują budynku rekreacji indywidualnej, znajdują się jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie zagrodowej. Decyzją z dnia 31 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób, dlaczego uznał zabudowę, znajdującą się na działkach o nr ewid [...] i [...], za zabudowę zagrodową. Organ odwoławczy podkreślił, że na pierwszej z tych działek posadowiony jest wyłącznie budynek mieszkalny, zaś na drugiej budynek mieszkalny i dwa budynki gospodarcze. Jednakże, zdaniem Kolegium, sam fakt zlokalizowania na działce nr ewid. [...] dwóch budynków gospodarczych obok budynku mieszkalnego nie przesądza o zagrodowym charakterze tej zabudowy. Budynki gospodarcze / garażowe mogą towarzyszyć bowiem każdemu innemu rodzajowi zabudowy, w tym mieszkaniowej jedno- lub wielorodzinnej, usługowej itp. Dlatego też Kolegium uznało, że twierdzenia organu I instancji o braku kontynuacji funkcji w niniejszej sprawie należy uznać za co najmniej przedwczesne. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu, a więc 102 m, i przeprowadził na nim analizę cech funkcji i zagospodarowania terenu. Wskazano w niej, iż obszar analizowany stanowi teren rolniczy. Nie jest obszarem zwartej zabudowy, który jednocześnie wyróżnia się od pozostałych obszarów pod względem morfologicznym i funkcjonalnym - nie tworzy żadnej struktury urbanistycznej. Ponadto nie jest obszarem zurbanizowanym, nie jest jednostką morfologiczną o miejskim charakterze zabudowy i infrastruktury, gdzie wyraźne przekształcenia zabudowy i zagospodarowania związane są z pozarolniczą działalnością gospodarczą lub wynikają z przyjęcia miejskiego stylu życia i pracy. Działka nie jest też położona w obszarze o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy. Organ w analizie uwzględnił zabudowę, znajdującą się na działkach o nr ewid. [...] oraz [...]. W analizie wskazano, iż na działce o nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie zagrodowej oraz dwa budynki gospodarcze w zabudowie zagrodowej, zaś na działce nr [...] budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie zagrodowej. W piśmie z dnia 23 stycznia 2025 r. inwestor wskazał m.in., iż planowana przez niego inwestycja nie zakłóca ładu przestrzennego w okolicy. Inwestor nabył wraz z żoną działkę o powierzchni ok. 1.500 m2, aby ich emerytowani rodzice mogli spędzać na niej czas i prowadzić ogród, jednakże pielęgnacja działki jest trudna bez dostępnego chociażby budynku gospodarczego, w którym można przechowywać niezbędne narzędzia, urządzenia i ewentualne plony. Podkreślił również, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa zagrodowa, lecz zabudowa jednorodzinna i budynki gospodarcze. Pismem z dnia 29 stycznia 2025 r. organ I instancji poinformował inwestora m.in., iż analiza urbanistyczna, w tym merytoryczna ocena obszaru analizowanego, należy tylko do osoby uprawnionej do sporządzenia projektów decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w obszarze zabudowy nie występują budynki rekreacji indywidualnej. Za kryterium różnicujące winny być uważane dane o charakterze obiektywnym, takie jak np. dane ewidencyjne. Zgodnie zaś z ewidencją gruntów i budynków, w obszarze analizowanym znajdują się jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne oraz gospodarcze. Wskazaną powyżej decyzją z dnia 4 lutego 2025 r. Wójt Gminy Zgierz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji o nazwie "Budowa budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina Z." oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o nazwie: "Budowa budynku rekreacji indywidualnej". W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki gospodarcze, zatem możliwe jest wyznaczenie parametrów planowanego budynku gospodarczego. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków gospodarczych w obszarze analizowanym wynosi 7,89 m, zatem dla planowanej inwestycji ten parametr wyznaczono od 6,31 m do 9,46 m, a więc uwzględniając wielkość średnią z tolerancją do 20 %. Nie wyznaczono wysokości gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy. Geometrię dachu ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym i wyznaczono jako dach wielospadowy lub dwuspadowy o kącie nachylenia od 23 stopni do 38 stopni i wysokości do kalenicy od 4,7 m do 5,6 m, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu wyznaczono prostopadle lub równolegle. Dalej organ wskazał, iż budynek gospodarczy należy lokalizować w ustalonej na załączniku graficznym obowiązującej linii zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznaczono na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego do 0,42%. Przyjmując wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, który wynosi 0,42%, a powierzchnia terenu wynosi 1500 m2, organ wskazał, iż powierzchnia zabudowy dla projektowanego budynku wyniesie 6,3 m2. Takie rozwiązanie w ocenie organu nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz nawiązuje do istniejącej zabudowy. Organ uznał za spełnione również warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. oraz wskazał, że teren działki nr ew. [...], obręb [...], gmina Z., wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji, był przeznaczony pod teren upraw polowych i ogrodniczych w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Z., wprowadzonym uchwałą Nr XXIII/213/93 z dnia 4 czerwca 1993 r. Rady Gminy Zgierz i zmianach do planu ogólnego zatwierdzonych uchwałą Nr IV/39/94 z dnia 29 listopada 1994 r. Rady Gminy Zgierz. Zgodnie z rejestrem gruntów teren działki nr ew. [...], obręb [...], gmina Z., wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji, klasyfikowany jest jako użytki rolne - grunty orne klas RVI oraz RV, zatem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest przy tym zgodna z przepisami odrębnymi, zaś planowana inwestycja nie znajdzie się w obszarach, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Odnosząc się zaś do planowanego budynku rekreacji indywidualnej, organ wskazał, iż dla tej inwestycji nie spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym nie występują bowiem budynki rekreacji indywidualnej, znajdują się jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie zagrodowej oraz budynki gospodarcze. Organ podkreślił przy tym, że w aktach administracyjnych znajduje się aktualna kopia mapy zasadniczej, wydana w dniu 10 lipca 2024 r. przez uprawniony do tego organ - Starostę Zgierskiego wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Mapa ta jest zgodna z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i jako dokument urzędowy stanowi dowód w niniejszej sprawie, a zatem jest wiarygodna. Inwestor przedstawił mapę przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kopia mapy, o której mowa wyżej, jest aktualna i odzwierciedla aktualny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną. Nadto mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (a na takiej właśnie mapie sporządzono załączniki graficzne do decyzji) jest po myśli art. 76 k.p.a. dokumentem urzędowym, a dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organ administracji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest natomiast związany wnioskiem inwestora, z tymże bezwzględnie związany jest rodzajem wskazanej inwestycji, zaś nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany, bowiem te mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazań z wniosku inwestora, gdyż wynikają one z analizy urbanistyczno – architektonicznej. Końcowo organ podkreślił, że projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł I. B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w dniu 15 kwietnia 2025 r. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów poprzez wyjaśnienie, z jakiego powodu zabudowa działki nr [...], opisana w analizie urbanistycznej oraz w uzasadnieniu decyzji jako "budynek mieszkalny jednorodzinny" została zakwalifikowana w części tabelarycznej analizy jako "zabudowa zagrodowa". W piśmie z dnia 28 kwietnia 2025 r. Wójt Gminy Zgierz wskazał, iż zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, w obszarze analizowanym znajdują się jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne oraz gospodarcze na gruntach rolnych (w zabudowie zagrodowej). Część działki nr ew. [...], obręb [...], na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, sklasyfikowana jest jako użytki rolne - grunty rolne zabudowane (Br-RVI). Przedmiotowy budynek został zrealizowany w ramach zabudowy zagrodowej. Ponadto ww. działka była przeznaczona pod tereny upraw polowych i ogrodniczych oraz wyróżniające się zespoły zabudowy zagrodowej w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Z. wprowadzonym Uchwałą Nr XXlll/213/93 z dnia 4 czerwca 1993 r. Rady Gminy Zgierz i zmianach do planu ogólnego zatwierdzonych Uchwałą Nr IV/39/94 z dnia 29 listopada 1994 r. Rady Gminy Zgierz zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało je w mocy. Na wstępie swoich rozważań organ odwoławczy przypomniał, iż w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony wokół terenu inwestycji, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu tego terenu, tj. 102,0 m (3 x 34,0 m), co pozostaje w zgodzie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Obszar ten został rozszerzony do pełnych granic działek ewidencyjnych, które choćby w części znalazły się w granicach obszaru minimalnego. Ewentualne dalsze rozszerzanie granic obszaru analizowanego musiałoby wynikać z uzasadnionej konieczności, której, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie organ orzekający zasadnie nie dopatrzył się. Z treści przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują tylko dwie działki zabudowane, przy czym zabudowa każdej z nich została opisana jako zagrodowa. Okoliczność, że w ramach zabudowy zagrodowej mieści się także budynek mieszkalny, w żaden sposób nie zmienia charakteru i funkcji tego terenu. Bezspornym jest zatem, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może być uznana za kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Dotyczy to także zabudowy rekreacji indywidualnej, która co prawda nie jest tożsama z funkcją realizowaną przez zabudowę mieszkaniową ale, co do zasady, nie pozostaje z nią w kolizji. Zabudowa zagrodowa różni się od zabudowy jednorodzinnej oraz zabudowy rekreacji indywidualnej (letniskowej) i służy przede wszystkim prowadzeniu działalności rolniczej, a w związku z tym może powodować uciążliwości, wykluczające istnienie na danym terenie zabudowy mieszkaniowej i letniskowej. Odnosząc się do nadesłanego przez organ I instancji pisma z dnia 28 kwietnia 2025 r., Kolegium uznało, że skoro w opinii autora analizy urbanistycznej poddana analizie zabudowa na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi zabudowę zagrodową, to tym samym należy przyjąć, że planowany budynek rekreacji indywidualnej, z opisanych wyżej przyczyn, nie stanowi kontynuacji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących parametrów budynku gospodarczego, organ odwoławczy stwierdził, że ustalone w decyzji parametry w sposób istotny ograniczają, a nawet uniemożliwiają jego realizację. Tym samym ustalenie warunków zabudowy dla tego budynku można by w istocie uznać za bezprzedmiotowe. W celu wyjaśnienia przyczyn, które doprowadziły do określenia parametrów budynku na poziomie opisanym w decyzji, zasadnym jest wskazanie, że jest to skutek różnicy powierzchni działki inwestycyjnej, jak też działek poddanych analizie. Działki zabudowane w obszarze analizy to działki o powierzchni kilka a nawet kilkanaście razy większej od powierzchni działki nr [...]. A zatem parametry budynku gospodarczego ustalone na podstawie zabudowy na nich zlokalizowanej, w szczególności w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, rodzą skutek w postaci możliwości realizacji obiektu o powierzchni zabudowy, która odbiega od zamiaru inwestora. Organ administracji nie jest bezwzględnie związany parametrami technicznymi obiektu budowlanego, które mogą być przez organ ustalone odmiennie od wskazanych we wniosku. Oznacza to, że wobec braku możliwości uwzględnienia wniosku inwestora w zakresie planowanych parametrów inwestycji możliwe są dwa rozwiązania. Po pierwsze odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która pod względem cech, parametrów i gabarytów może stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Po wtóre możliwe jest też ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia na podstawie cech, parametrów i gabarytów zabudowy istniejącej. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Wójta Gminy Zgierz, winna mieć miejsce właśnie ta druga sytuacja. Skargę na powyższą decyzję wniósł I. B., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r. - poprzez zaakceptowanie wadliwej analizy urbanistycznej wykonanej przez Wójta Gminy Zgierz. W analizie tej przyjęto nieprawdziwe założenia co do rodzaju zabudowy sąsiedniej. Przykładowo działka nr [...] została uznana za zagrodową, mimo że znajduje się na niej budynek mieszkalny jednorodzinny o charakterze rekreacyjnym. Teren ten nie jest wykorzystywany rolniczo ani leśnie, a sama działka ma charakter wypoczynkowy. Analogiczna sytuacja dotyczy działki nr [...]; 2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a w szczególności: – brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Organ nie odnosi się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, takich jak możliwość wykorzystania rzeczywistego obszaru użytkowania działek (np. wydzielonych ogrodzeniami lub wynikających z klasyfikacji gruntów w ewidencji) przy wyznaczaniu wskaźników zabudowy. Nie wzięto pod uwagę stanu faktycznego, istniejących budynków i ich rzeczywistych funkcji, nie wzięto pod uwagę zachodzących zmian w sąsiedztwie i przyjmowanego charakteru terenu, czyli odejścia od terenów rolniczych na rzecz terenów mieszkaniowych i rekreacyjnych; – dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na bezrefleksyjnym przyjęciu stanowiska organu I instancji bez samodzielnej oceny materiału dowodowego; 3. naruszenie zasady pogłębionej analizy dowodowej - organ odwoławczy, mimo stwierdzonych nieprawidłowości (uznanych nawet w uzasadnieniu decyzji), nie skierował sprawy do ponownego rozpatrzenia. W szczególności SKO, mimo że analiza urbanistyczna prowadzona przez Wójta Gminy Zgierz zawiera błędne dane, nie podjęło żadnych czynności w celu ich korekty, poza wystąpieniem o wyjaśnia do autorów tej analizy; 4. zasady proporcjonalności i racjonalności działania administracji - ustalone warunki zabudowy dla budynku gospodarczego są skrajnie nieracjonalne. Określono powierzchnię zabudowy równą 6,3 m2, przy szerokości elewacji od 6,31 m do 9,46 m, co daje głębokości rzędu kilkudziesięciu centymetrów. Takie parametry skutkują projektem budynku, który nie może spełniać żadnych norm użytkowych i nie jest możliwy do zrealizowania. Jest to sprzeczne z istotą instytucji decyzji o warunkach zabudowy, która powinna umożliwiać realne i funkcjonalne zagospodarowanie terenu. SKO nie dokonało żadnej analizy, przyznało, że wydane parametry uniemożliwiają realizację celu tj. budowy budynku gospodarczego. SKO uznało, że Wójt Gminy mógł nie określić parametrów, ale wyszedł naprzeciw wnioskującego i określił te parametry. To że nie dają możliwości realizacji jakiegokolwiek budynku, pozostało całkowicie pominięte w ocenie jakości, rzeczowości i racjonalności wydanych warunków zabudowy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu I. B. wskazał, iż podtrzymuje swoje stanowisko, zgodnie z którym zabudowa na działkach nr ew. [...] i [...] nie ma charakteru zabudowy zagrodowej – występuje tam zabudowa jednorodzinna i budynki gospodarcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi słusznie powzięło wątpliwości co do przedstawionej analizy urbanistycznej i uznało za zasadne zwrócenie się do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu wyjaśnienia, z jakiego powodu zabudowa działki nr ew. [...], opisana w analizie urbanistycznej oraz w uzasadnieniu decyzji jako "budynek mieszkalny jednorodzinny", została zakwalifikowana w części tabelarycznej jako analizy jako "zabudowa zagrodowa". W odpowiedzi na wezwanie organ I instancji w piśmie z dnia 28 kwietnia 2025 r. wyjaśnił, że "za kryterium różnicujące winny być uważane dane o charakterze obiektywnym, takie jak np. dane ewidencyjne. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, w obszarze analizowanym znajdują się jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne oraz gospodarcze na gruntach rolnych (w zabudowie zagrodowej)". Skarżący wskazał, że w odpowiedzi SKO otrzymało stanowisko bazujące na ocenie autora analizy urbanistycznej, opartej o stare, nieaktualne materiały. Kolegium zaś nie dokonało własnej oceny i nie zweryfikowało, jaka zabudowa rzeczywiście znajduje się np. na działce [...]. Takie błędy skutkują nieprawidłowym określeniem funkcji przeważającej w obszarze analizowanym, co z kolei prowadzi do ustalenia nierealnych parametrów zabudowy. W ocenie skarżącego autorzy analizy urbanistycznej nie biorą pod uwagę stanu faktycznego, a bazują jedynie na starych, nieaktualizowanych mapach, co w konsekwencji prowadzi do wydawania decyzji administracyjnych pogłębiających chaos porządku prawnego. Dodatkowo decyzja SKO nie uwzględnia alternatywnych metod analizy urbanistycznej, mimo że są one przewidziane w doktrynie i orzecznictwie. Odmowa skorzystania z takich narzędzi przy jednoczesnym zaakceptowaniu oczywistego absurdu przestrzennego, stawia pod znakiem zapytania zasadność utrzymania decyzji w mocy. Skarżący podkreślił, że nawet gdyby hipotetycznie założyć, że na działkach nr ew. [...] i [...] faktycznie obowiązuje zabudowa zagrodowa (czemu skarżący konsekwentnie zaprzecza) to okoliczność ta w żaden sposób nie jest okolicznością dyskwalifikująca dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Jak wynika bowiem z decyzji organu I instancji, powołał się on na zasadę "dobrego sąsiedztwa" i uznał, że w obszarze analizowanym nie występują budynki rekreacji indywidualnej, znajdują się jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie zagrodowej oraz budynki gospodarcze. Zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy np. rekreacyjnej czy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ I instancji wskazał również, że z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa rekreacyjna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Stanowisko to skarżący ocenił jednak jako błędne. Bezspornym w niniejszym stanie faktycznym pozostaje fakt, że na działkach o nr ew. [...] i [...] znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, a jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO zabudowa rekreacji indywidualnej, która co prawda nie jest tożsama z funkcją realizowaną zabudowę mieszkaniową, ale, co do zasady, nie pozostaje z nią w kolizji. Tak zatem powstanie zabudowy o charakterze rekreacyjnym nie jest zabudową kolizyjną z już istniejącą. Reasumując powyższe rozważania, w ocenie skarżącego, na działkach nr ew. [...] i [...] nie występuję zabudowa o charakterze zagrodowym. Organ I instancji jak i SKO doszły do błędnych wniosków uznając, że zabudowa o charakterze zagrodowym istnieje na wyżej wskazanych działkach na podstawie analizy urbanistycznej opartej o stare, nieaktualne materiały. Jednak nawet gdyby uznać, że zabudowa o charakterze zagrodowym faktycznie występuje, to nie jest to podstawa do negatywnego załatwienia wniosku skarżącego. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że zabudowa o charakterze rekreacyjnym nie ma w jakikolwiek sposób charakteru kolizyjnego z budynkami istniejącymi na działkach nr ew. [...] i [...] i taki typ zabudowy można pogodzić z funkcją istniejącą na obszarze będącym przedmiotem analizy. Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wniósł jak w petitum skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 maja 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 4 lutego 2025 r. W ocenie Sądu kontrolowane decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym usunięcie ich z obrotu prawnego. Na wstępie rozważań należy podkreślić, iż na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.) od dnia 24 września 2023 r. uległy zmianie przepisy m.in. art. 61 ust. 1 oraz ust. 5a u.p.z.p. Jednakże na mocy art. 59 ust. 2 pkt ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym (pkt 1); nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. (pkt 2). W uzasadnieniu swojej decyzji organ przywołał treść powyższych przepisów, nie wskazując jednocześnie, że teren inwestycyjny objęty jest postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sądowi jednak z urzędu wiadomo, że na terenie Gminy Z. obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. uchwalone uchwałą Rady Gminy Zgierz z dnia 25 października 2012 r. Nr XXV/228/12. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należy zatem uznać, iż w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 września 2023 r., mimo że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla kontrolowanej inwestycji wpłynął do organu I instancji w dniu 19 lutego 2024 r. Zgodnie zatem z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja planowana jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z kolei stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym, służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Jednocześnie decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji, o czym stanowi art. 63 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie Sądu organy administracji nie ustaliły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wydane decyzje uznać zatem należy za co najmniej przedwczesne. W pierwszej kolejności wypada jednak stwierdzić, że organy właściwie wyznaczyły obszar analizowany w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu tego terenu, tj. 102,0 m oraz trafnie, stosując się do aktualnego stanowiska judykatury, uwzględniły w całości działki, których choćby fragment znalazł się w obszarze analizowanym. Ponadto organy w analizie urbanistycznej prawidłowo uwzględniły jedynie zabudowę, znajdującą się na działkach nr ewid. [...] oraz [...]. Nie sposób bowiem zgodzić się ze skarżącym, aby organy zobowiązane były uwzględnić zabudowę na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], czy też [...]. W piśmie z dnia 4 września 2024 r. Starosta Zgierski poinformował bowiem organ I instancji, iż nie odnaleziono wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę i przyjętych zgłoszeń budowy dla budynków posadowionych na ww. działkach. Natomiast w analizie urbanistycznej organ zobowiązany jest uwzględnić jedynie zabudowę legalną. Należy jednak przyznać rację I. B., iż organy nie wyjaśniły, jaka jest funkcja zabudowy na działkach nr [...] oraz [...]. Organ I instancji uznał, iż znajduje się na nich zabudowa zagrodowa – na działce nr [...] dom mieszkalny jednorodzinny w zabudowie zagrodowej, zaś na działce o nr [...] dom mieszkalny jednorodzinny w zabudowie zagrodowej oraz dwa budynki gospodarcze. W ocenie organu I instancji o takim charakterze zabudowy świadczyć muszą czynniki obiektywne, zaś z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w obszarze analizy znajdują się jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne oraz gospodarcze na gruntach rolnych (w zabudowie zagrodowej). Organ wskazał, iż część działki nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, sklasyfikowana jest jako użytki rolne, zatem przedmiotowy budynek został zrealizowany w ramach zabudowy zagrodowej. Ponadto ww. działka była przeznaczona pod tereny upraw polowych i ogrodniczych oraz wyróżniające się zespoły zabudowy zagrodowej w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu taka argumentacja jest błędna. Okoliczność, iż zabudowa znajduje się na terenie, który przed kilkudziesięciu laty był przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny o charakterze rolniczym, nie przesądza samodzielnie, że stanowi ona zabudowę zagrodową. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem zabudowy zagrodowej. Aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych w zasadzie jednolicie opowiada jednak się za celowościową wykładnią tego pojęcia, odnoszącą się do cywilistycznej definicji gospodarstwa rolnego. Jak stanowi art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm., dalej również jako: "k.c."), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Za zabudowę zagrodową uznać zatem należy wszelkie obiekty pozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym w przywołanym znaczeniu cywilistycznym, stanowiące lub mogące stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze, inwentarskie, czy też urządzenia produkcyjne. Jednocześnie nie sposób postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi, zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. Pojęcie zabudowy zagrodowej musi obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Budynek jest zgodny z rolnym przeznaczeniem terenu, gdy nie prowadzi do zmiany tego przeznaczenia, lecz ma służyć realizacji celu, na jaki teren jest przeznaczony i jego funkcji (zob. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. II OSK 593/19; wyrok NSA z 27 lipca 2022 r., sygn. II OSK 2413/19; wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 1926/20; wyrok NSA z 22 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2262/20 dostępne, podobnie jak inne przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA"). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, iż organy co najmniej przedwcześnie przyjęły, że zabudowa, znajdująca się na działkach nr ewid. [...] oraz [...] jest zabudową zagrodową. Wprawdzie organy swoje rozstrzygnięcia oparły na analizie urbanistycznej, która stanowi szczególny dowód z opinii biegłego, zatem możliwość jego kontroli jest ograniczona. Zarówno bowiem organy administracji, jak i sąd nie mogą czynić ustaleń merytorycznych wbrew wnioskom płynącym z analizy. Jednakże mogą kontrolować, czy została ona sporządzona w sposób rzetelny, wyczerpujący oraz czy płynące z niej wnioski wynikają z przedstawionych w niej danych. W ocenie Sądu w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie urbanistycznej w żadnym stopniu nie wykazano, aby istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa była związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co jest okolicznością kluczową dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jak trafnie bowiem wskazało Kolegium w swojej decyzji z dnia 31 października 2024 r., sam fakt zlokalizowania na działce nr ewid. [...] dwóch budynków gospodarczych obok budynku mieszkalnego nie przesądza o zagrodowym charakterze tej zabudowy. Budynki gospodarcze mogą towarzyszyć bowiem każdemu innemu rodzajowi zabudowy, w tym mieszkaniowej jedno- lub wielorodzinnej, czy usługowej. Brak również jakichkolwiek ustaleń co do tego, w jaki sposób budynek mieszkalny na działce nr [...] związany jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Tym samym organy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. wydając rozstrzygnięcia bez należytego zgromadzenia materiału dowodowego oraz bez wyczerpującego uzasadnienia zajętego stanowiska. W konsekwencji powyższych uchybień organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. Zdaniem Sądu zabudowa rekreacji indywidualnej da się bowiem pogodzić z zabudową mieszkaniową jednorodzinną w zakresie kontynuacji funkcji. Z całą pewnością jest ona sprzeczna z zabudową zagrodową z uwagi na jej specyficzną funkcję, związaną z produkcją rolną lub leśną. W opozycji do funkcji zagrodowej stoi funkcja budynku rekreacji indywidualnej, jaką jest wypoczynek okresowy (sezonowy). Odnosząc się jednak do współistnienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy rekreacji indywidualnej, należy wskazać, iż kontynuacją funkcji, w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie musi być tylko powielanie prawa do zabudowy tożsamej z już istniejącą. Jest nią także realizacja obiektów o innym przeznaczeniu, które nie koliduje z funkcją istniejącą na danym terenie. Niewątpliwie budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem jednorodzinnym. Jak wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) te dwa rodzaje zabudowy zostały osobno zdefiniowane. Zgodnie z § 3 pkt 7 tego rozporządzenia budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Stosownie natomiast do § 3 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia budynek jednorodzinny jest budynkiem mieszkalnym. Różne są zatem funkcje obu obiektów: rekreacyjna (wypoczynkowa) oraz mieszkaniowa. Jednakże, choć podstawowym celem zabudowy rekreacji indywidualnej jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie stałe zamieszkanie, to jednak funkcja rekreacyjna jest w pewien sposób powiązana z mieszkaniową. Niewątpliwie bowiem okresowy wypoczynek wymaga tymczasowego zamieszkiwania w danym obiekcie. Funkcja mieszkaniowa oraz rekreacyjna co do zasady nie kolidują zatem ze sobą. Jednakże o tym, czy zabudowa rekreacji indywidulanej może być zrealizowana w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej, w kontekście wymogu niesprzeczności funkcji zabudowy w ramach warunku dobrego sąsiedztwa, można rozstrzygnąć dopiero w realiach konkretnej sprawy, mając m.in. na uwadze wymogi ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.) oraz wyniki analizy urbanistycznej (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13; wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1167/20, publ. CBOSA). Powyższe rozważania wskazują, iż w niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej nie jest wykluczone. Jednakże rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga jednoznacznego ustalenia, czy budynki mieszkalne na działkach nr [...] oraz [...] stanowią zabudowę zagrodową, czy też zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tych kluczowych ustaleń organy zaś nie poczyniły. Sąd podziela również zarzuty skargi, odnoszące się do parametrów zabudowy ustalonych dla budynku gospodarczego. W ocenie skarżącego zostały one określone w sposób nieracjonalny, uniemożliwiający budynkowi gospodarczemu spełnienie swojej roli. Rozstrzygnięcia organów w tym zakresie opierały się na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej również jako: "rozporządzenie"). W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Ustalając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, który miał ostatecznie wpływ na wymiary projektowanego budynku gospodarczego, organy wzięły pod uwagę analogiczny wskaźnik dla działek występujących w obszarze analizowanym, tj. działek nr [...] i [...]. Kształtuje się on na poziomie 0,42. Jednakże zabudowa ta zlokalizowana jest na działkach o powierzchni kilkunastokrotnie większej niż powierzchnia działki inwestycyjnej, która wynosi 1.500 m2, zaś powierzchnia działki nr [...] to 16.379 m2, a działki nr [...] – 65.005 m2. Wskazane powierzchnie ww. działek niewątpliwie wpływają na średnie parametry usytuowanej na nich zabudowy, w szczególności te dotyczące udziału powierzchni zabudowy, czy też udziału powierzchni biologicznie czynnej, a w konsekwencji na ustalane decyzją parametry dla nowej zabudowy. Powyższa okoliczność została całkowicie pominięta zarówno przez autora sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizy urbanistycznej, jak i procedujące w sprawie organy. W ocenie Sądu wykazana wyżej dysproporcja w zakresie powierzchni działki ewidencyjnej objętej wnioskiem oraz działek ewidencyjnych uwzględnionych w analizie urbanistycznej stanowiła podstawę do rozważenia, czy w rozpoznawanej sprawie możliwe byłoby, a jeżeli tak to w jakim zakresie, odstąpienie od ustalenia parametrów dla planowanej przez skarżącego nowej zabudowy w wartościach średnich, zastanych w granicach obszaru analizowanego, co jest dopuszczalne w świetle regulacji rozporządzenia z 2003 r. Tym bardziej, że gabaryty planowanego przez skarżącego do realizacji budynku gospodarczego w istocie nie odbiegają od gabarytów zabudowy gospodarczej występującej w obszarze analizowanym, na co wskazują pozostałe parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy czy też geometrii dachu. Sąd podkreśla, że wynikająca z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny. Jakkolwiek to inwestor określa podstawowe cechy planowanej inwestycji, to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcja, jaką ma pełnić. Wypada w tym miejscu wskazać, że inwestor zwrócił się do organu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, budynku gospodarczego oraz szamba bezodpływowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Analiza akt postępowania wskazuje, iż przeznaczeniem planowanej inwestycji było pełnienie funkcji rekreacyjnej i taki jest cel planowanej zmiany sposobu zagospodarowania ternu objętego wnioskiem. Organ I instancji dokonał samodzielnie modyfikacji przedmiotu postępowania, w wyniku której prowadził odrębne postępowanie dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową. W ocenie Sądu organy przed wydaniem rozstrzygnięcia winny uzyskać wyraźne stanowisko inwestora odnośnie zakresu i funkcji przedmiotowej inwestycji. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak np. wysokość budynku, ilość kondygnacji, geometria dachu, czy też powierzchnia zabudowy to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazań inwestora. Przy czym nie oznacza to jednak, że organ może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie (por. wyroki NSA z 10 czerwca 2016 r., II OSK 2433/14; z 26 lutego 2020 r., II OSK 1028/18; wyrok WSA w Łodzi z 5 listopada 2019 r., II SA/Łd 487/19; wyrok WSA w Szczecinie z 30 września 2025 r., II SA/Sz 429/25; wyrok WSA w Łodzi z 19 grudnia 2025 r., sygn. II SA/Łd 779/25, publ. CBOSA). Reasumując, Sąd ocenił, iż kwestionowane w rozpoznawanej sprawie decyzje zostały wydane bez wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego. Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną, wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i usunąć opisane powyżej uchybienia. Przede wszystkim organy jednoznacznie ustalą, czy znajdująca się na działkach nr [...] oraz [...] zabudowa ma faktyczny związek z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji, czy może zostać uznana za zabudowę zagrodową. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń organy ocenią, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej, który może kontynuować zastaną funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, lecz nie może współistnieć z zabudową zagrodową. Jednocześnie organy uwzględnią, czy ład przestrzenny w obszarze analizowanym wymaga bezwzględnego ustalenia parametrów planowanej inwestycji jedynie na podstawie średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, czy też uzasadnione jest odstąpienie od wartości średnich, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne wymiarami nie odbiega od istniejącej zabudowy. Wreszcie, w przypadku uznania, że nie jest możliwe określenie warunków zabudowy dla całej inwestycji, organy jednoznacznie ustalą, czy inwestor godzi się na wydanie decyzji pozytywnej jedynie dla części zamierzenia budowlanego, zaś decyzji negatywnej w pozostałej części. Jednocześnie organy wyczerpująco uzasadnią swoje decyzje, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym rozstrzygnął w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. ds