II SA/Łd 508/12

Dnia 19 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi V. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat H. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 134, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez V. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], którym - na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane - nakazano inwestorowi V. R., dostarczenie w terminie do dnia 30 maja 2012r. oceny stanu technicznego sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, budynku mieszkalnego o wymiarach 10,46m x 11,27m, murowanego o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem, zrealizowanego na podstawie decyzji z dnia [...], nr [...] Naczelnika Gminy K., z rozbudową tego budynku zrealizowaną w 1993r. bez pozwolenia na budowę, poprzez dobudowanie w elewacji zachodniej części o wymiarach 3,44m x 7,14m (dwie kondygnacje nadziemne), ściany z pustaków żużlobetonowych, stropy żelbetonowe, więźbę dachową drewnianą, pokrycie eternit, z zakresem robót do wykonania i terminu ich wykonania (jeżeli takie występują) celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, a zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., w gminie K., stanowiącej współwłasność H. W. oraz J. W. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wyjaśnił, że V. R. wniosła zażalenie na w/w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność - zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. - przewidują expressis verbis przepisy ustawy. Powyższe ograniczenie nie wyłącza jednak możliwości prawnej obrony interesów strony, bowiem uregulowanie zawarte w art. 142 K.p.a. stanowi, iż postanowienie, na które nie służy stronie zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Dalej wskazano, iż przepis art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane - stanowiący podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia - nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na jego podstawie. Powyższe, w ocenie organu oznacza, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością przedmiotową, ponieważ przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia aktu w toku instancji, a zatem stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia jest w pełni uzasadnione. Wskazano ponadto, że uchybienie obowiązkowi wydania postanowienia o niedopuszczalności złożenia środka zaskarżenia i merytoryczne rozpoznanie sprawy stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższe postanowienie V. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał w dniu [...] postanowienie nakładające na nią osobę obowiązek przedłożenia do dnia 30 maja 2012r. oceny stanu technicznego sporządzonej przez, osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, budynku mieszkalnego o wymiarach zewnętrznych 10,46 x 11,27 m. stanowiącego współwłasność H. W. oraz J. W., z pominięciem właściciela budynku H. W. i jej byłego męża P. R.. Od w/w postanowienia skarżąca złożyła zażalenie, oczekując, że Wojewoda [...] w ramach nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego uchyli owo postanowienie, ze względu na zarzucane mu naruszenie przepisów prawa i wybiórcze oraz stronnicze działanie, jednakże wniesione odwołanie skierowane zostało do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z nadaniem pismu statusu zażalenia. W konkluzji podkreśliła, że Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] w istotny sposób naruszył przepisy prawa i winno ono zostać uchylone. W odpowiedz na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Rozpoznając sprawę ze skargi V. R. sąd nie dopatrzył się takiego rodzaju naruszenia prawa, które kwalifikowałoby zaskarżony akt do wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia V. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]. Na wstępie wypada przypomnieć, podstawą rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji jest art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ ustalił, iż budynek, którego legalność wybudowania jest przedmiotem postępowania, powstał przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zatem bezspornie w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r., co wynika wprost z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. Stanowi on bowiem, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie prowadzona jest poprzez pryzmat przepisów ustawy z 1974 roku. Wskazana wyżej regulacja prawna zawarta w treści art. 56 ustawy Prawa budowlanego z 1974 roku nie przewiduje możliwości kwestionowania aktu prawnego wydanego na jego podstawie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, iż w przypadku postanowienia wydanego w trybie art. 56 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 roku żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia, a tym samym - zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne. Postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z 1974 roku ma charakter wyłącznie dowodowy, nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, czyli nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 330/10 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999r., w sprawie o sygn. akt IV SA 639/97, Lex nr 47263; wyrok NSA z dnia 19 marca 1999r., w sprawie o sygn. akt IV SA 881/96, Lex nr 43335). Reasumując, w ocenie sądu, redakcja art. 56 Prawa budowanego z 1974 roku nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. Zażalenie jest natomiast samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Brak takiego unormowania obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 K.p.a. Nie oznacza to jednak, iż strona skarżąca została pozbawiona możliwości jakiejkolwiek jego kontroli. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może bowiem zaskarżyć w odwołaniu od decyzji głównej (art. 142 K.p.a.). W niniejszej sprawie będzie to decyzja wydana po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w przedmiocie oceny legalności wykonania przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji ustalenia, iż postanowienie organu pierwszej instancji jest niezaskarżalne, organ odwoławczy zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżącej. Wypracowane na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych stanowisko judykatury i doktryny nie pozostawia wątpliwości, iż rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia, jest bowiem zażaleniem niedopuszczalnym, co - a contrario - wywieść należy z art. 141 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 532/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2008r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1060/08; wyrok NSA z dnia 5 lutego dostępnie na stronie internetowej http://cbois.nsa.gov.pl). Nie może odnieść także skutku zarzut, który skarżąca podniosłą w piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2012r., wskazując że nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy jak wynika z akt sprawy jest w niniejszej sprawie inwestorem. Okoliczność tą w ocenie Sądu potwierdzają przykładowo: oświadczenia złożone przez H. i J. W. w protokole z dnia 28 lipca 2011r. (dokument – 3/3 oraz 22akt administracyjnych), P. R. (k - 22), czy treść pozwu V. R. (k-55). Z treści art. 56 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1974 roku jednoznacznie wynika terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia, skoro zaś V. R. była w niniejszej sprawie inwestorską spornego budynku to zarzut, iż obowiązek wynikający z kwestionowanego postanowienia nie mógł być nałożony na skarżącą jest bezzasadny. Z tych względów, za prawidłowe należy uznać zaskarżone postanowienie, zaś skargę jako nieuzasadnioną należy oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wynagrodzenie pełnomocnikowi z urzędu przyznano na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.). m.o.