II SA/Łd 515/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D.K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących D. K. i T. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z [...]utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z [...] , ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną w K., gmina K.. Wójt Gminy N. wspomnianą decyzją z [...], po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A S. A., w K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, w tym miejscami postojowymi na działce nr 29/3 w K., obrębie [...], gminie N. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in., że obszar planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz brak dla terenu obowiązku sporządzenia takiego planu. Ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz, że wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r., poz. 293 ze zm.- u.p.z.p.) zostały spełnione. Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej organ ustalił parametry zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazał m.in., że według wypisu z ewidencji gruntów przedmiotowa działka zlokalizowana jest na gruntach oznaczonych jako: ŁIII, Bi. Teren nie wymaga zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Powołując się na treść art. 7 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.- u.o.g.r.l.) wskazano, że przedmiotowa działka znajduje się w zwartej zabudowie oraz w obszarze zwartej zabudowy, przylega bezpośrednio do sąsiedniej działki budowlanej (nr 28), przylega bezpośrednio do drogi publicznej, drogi gminnej (działka nr [...]) oraz drogi wojewódzkiej ([...]), powierzchnia gruntów klasy III, nie przekracza 0,5 ha, a na przedmiotowej działce grunty ochronne, zajmują powierzchnię ogółem : 0,2086 ha: grunty klasy ŁIII. Poza tym organ wskazał, że działka 29/3 była w całości wykorzystywana i użytkowana jako działka handlowo – usługowa, sklep spożywczo-przemysłowy, co potwierdza wypis z kartoteki budynków z [...]. Nadto planowana inwestycja zlokalizowana będzie na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Działka 29/3 w K. była bowiem objęta miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N., który został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w N. z dnia [...] nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] nr [...] poz. [...]), który utracił moc z dniem [...] Oznaczona była symbolem A 67 UH - jako tereny usług, handlu. Po rozpatrzeniu odwołania D. i T. K. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że w tekście przeprowadzonej analizy urbanistycznej wskazano, że szerokość przedmiotowego terenu od strony frontowej wynosi 45 m, a obszar analizowany wyznaczono, zgodne z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588 z 2003 r.) w odległości około 135 m (w odległości trzykrotności frontu terenu), wokół granic fragmentów działek określonych liniami regulacyjnymi terenu inwestycji z dostosowaniem do granic działek i w sposób umożliwiający ocenę układu urbanistycznego. Podkreślono, że wjazd i wejście na przedmiotowy teren planowany jest od strony drogi gminnej (dz. nr [...]). Ustalono w tekście analizy, że działki w obszarze analizowanym są zabudowane budynkami o funkcji jednorodzinnej wraz z towarzyszącymi zabudowaniami gospodarczymi i innymi inwestycyjnymi, występują też obiekty handlowe i usługowe. W tej sytuacji zdaniem składu Kolegium należy przyjąć, że funkcja planowanego obiektu jest zbliżona do funkcji budynków zlokalizowanych na kilku działkach położonych w obszarze analizowanym, co wynika ze szczegółowego zestawienia tabelarycznego przedstawionego na stronie drugiej tekstu analizy. Wystarczające jest bowiem istnienie na terenie analizowanym choćby jednego budynku o funkcji zbliżonej do funkcji budynku planowanego, aby spełniona była zasada kontynuacji funkcji zabudowy, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tekście analizy wskazano także, że linię zabudowy należy wyznaczyć zgodnie z przepisami odrębnymi tj. art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej (dz. nr [...]), po uzgodnieniu z zarządcą tej drogi. Natomiast nieprzekraczalną linią zabudowy od strony drogi gminnej (dz. nr [...]) wyznaczono w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi. Zatem, w ocenie Kolegium obowiązującą linię nowej zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przyjęto zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia. W zakresie określenia dla planowanej inwestycji powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej budynku w tekście analizy przedstawiono wymienione parametry występujące w zabudowie dwudziestu działek położonych w obszarze analizowanym. W zestawieniu tabelarycznym wyszczególniono powyższe działki, poprzez podanie numeru ewidencyjnego każdej działki, wielkości powierzchni terenu działki, wielkości powierzchni zabudowy każdego budynku na poszczególnych działkach, obliczono istniejący wskaźnik zabudowy dla każdej z w/w działek oraz średni wskaźnik dla wszystkich analizowanych działek. Nadto podano szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych i usługowych usytuowanych na tych działkach oraz obliczono średnią szerokość dla wszystkich analizowanych budynków. W ocenie organu odwoławczego przegląd powyższych danych wskazuje, że istniejący wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni danej działki wynosi na obszarze analizowanym od min. 0,026 (2,6%) do maks. 0,33 (33%), a średni około 0,123 (12,3%). Dla planowanej inwestycji wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynoszący do 0,30 (30%), zgodnie z wynikami przeprowadzonej w tym zakresie analizy oraz z treścią § 5 rozporządzenia. Poza tym z danych zawartych w tabeli wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków występujących na konkretnych działkach położonych w obszarze analizowanym kształtuje się pomiędzy 9 m (min.), a 38 m (maks.), natomiast średnia wynosi 12,3 m. Wyznaczono zatem szerokość elewacji frontowej dla planowanego budynku o wielkości 39,0 m (ustalona maks. w terenie analizowanym z tolerancją 20%), co wynika z analizy i jest zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Ustalono także, iż na obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych istniejących budynków wynosi od 3,0 m do 9,5 m, i przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) do 4,0 m, co wynika z § 7 rozporządzenia. Natomiast kąt nachylenia połaci dachowych w budynkach na obszarze analizowanym wynosi od 5° do 45°, układ połaci dachowych - dachy: jedno - dwu i wielospadowe, o kierunku głównej kalenicy w stosunku do drogi lub granic działek prostopadłym lub równoległym, a najwyższa wysokość budynku wynosi 9,5 m. Dla przedmiotowej inwestycji określono zatem dach: jedno - dwu i wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych od 5° do 45°, o kierunku głównej kalenicy w stosunku do drogi lub granic działek prostopadłym lub równoległy, o wysokości kalenicy do 9,0 m., zgodnie z § 8 rozporządzenia. Dodano, że przedmiotowa działka przylega bezpośrednio do drogi publicznej - drogi gminnej oraz do drogi wojewódzkiej Przedmiotowy teren ma dostęp do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej za pomocą projektowanego zjazdu z drogi gminnej, po uzyskaniu zgody właściciela drogi. Planowana jest minimalna ilość 20 miejsc postojowych, których realizację należy uzgodnić z zarządca drogi. Postanowieniem z [...] Zarząd Województwa [...] (zarządca drogi wojewódzkiej) uzgodnił planowaną inwestycję w zakresie lokalizacji obiektów budowlanych i budowli. Zarządcą drogi gminnej jest ten sam organ, który jest właściwy do wydania w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy, więc odrębne uzgodnienie nie jest wymagane. Zatem warunki w zakresie dostępności do drogi publicznej oraz komunikacji są wystarczające na wstępnym etapie przygotowań inwestycji. Zaopatrzenie w energię elektryczną i wodę będzie się odbywać z istniejących sieci, z projektowanych przyłączy. Ogrzewanie (elektryczne) należy zaprojektować z zastosowaniem urządzeń o możliwie najniższej emisji substancji o negatywnym wpływie na środowisko. Odprowadzanie ścieków ma się odbywać do istniejącej sieci, do projektowanego przyłącza lub do projektowanego zbiornika na ścieki. Odprowadzanie wód opadowych - powierzchniowo na teren działki, poprzez rozsączanie do kanalizacji deszczowej, rowu, cieku lub zbiornika bezodpływowego. Odpady winny być gromadzone w miejscu lub pomieszczeniu do tego celu przeznaczonym i wydzielonym, tj. w pojemnikach, kontenerach lub workach foliowych. Odpady muszą być regularnie wywożone przez zakłady usług porządkowych posiadające wymagane przez stosowne przepisy prawa zezwolenie na prowadzenie tych usług. We wskazanych okolicznościach Kolegium uznało, że przytoczone powyżej warunki określone w powołanym przepisie prawa zostały w zaskarżonej decyzji spełnione. Teren planowanej przedmiotowej inwestycji, obejmujący grunty rolne klasy III nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na cele nierolnicze ponieważ: działka znajduje się w zwartej zabudowie oraz w obszarze zwartej zabudowy; działka przylega bezpośrednio do sąsiedniej działki budowlanej, działka przylega bezpośrednio do dróg publicznych: drogi gminnej oraz drogi wojewódzkiej, a powierzchnia gruntów rolnych klasy III nie przekracza 0,5 ha (wynosi 0,2086 ha). Decyzję uzgodniono także ze Starostą [...] i Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Dyrektorem Zarządu Zlewni w Ł. na zasadach tzw. "milczącej zgody" (art. 53 ust. 5c u.p.z.p.) oraz Zarządem Dróg Wojewódzkich w Ł. (postanowienie z [...] Określono również zasady i warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi. W ocenie Kolegium sposób określenia wskazanych warunków w zaskarżonej decyzji spełnia wymagania ustawowe. Zawarte w decyzji warunki dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich winny zostać uwzględnione w dokumentacji sporządzanej dla celów administracyjno-budowlanych. W skardze D. K. i T. K. zarzucili naruszenie: - art. 7, 77, 80, a w konsekwencji także naruszenie przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz.256 ze zm. – k.p.a.), poprzez - mające istotny wpływ na wynik sprawy zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony, zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że analiza urbanistyczna jest prawidłowa i w pełni uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem A S.A.; - art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 u.p.z.p. art. 7 ust. 1 i ust. 2a pkt 1 i 4 u.o.g.r.l. oraz § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek inwestora może zostać uwzględniony w kontekście ustaleń analizy urbanistycznej, która zarówno pomija niektóre z przesłanek ustawowych jak i niewłaściwie interpretuje przesłanki o charakterze uznaniowym, mające stanowić wyjątki od reguł określonych przez ustawodawcę. Wskazując na powyższe naruszenia prawa wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy N., rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie od organu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Skarżący wskazali, że są mieszkańcami K., bezpośrednimi sąsiadami obszaru planowanej inwestycji, ich nieruchomość zagospodarowana na cele mieszkaniowe (dom jednorodzinny) przylega do działki nr 29/3. Bezpośrednie skutki oddziaływania inwestycji na ich nieruchomość w znacznej mierze pogorszą warunki życia skarżących. Zdaniem skarżących organy obu instancji pomijają istotne argumenty i podnoszone przez nich zarzuty. Skarżący od początku swego udziału w postępowaniu podnosili, iż sprzeciwiają się lokalizacji inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości będącej ich własnością. Uważają, iż uzasadnienie decyzji SKO nie wykazuje, ewentualnie w sposób niewystarczający wykazuje, iż organ ten dokonał wszechstronnej i rzetelnej oceny decyzji organu pierwszej instancji, w tym materiału dowodowego, o który ta decyzja była oparta, tj. analizy urbanistycznej, w szczególności w zakresie zgodności wnioskowanej inwestycji z uwarunkowaniami lokalnymi, które nie uzasadniają lokalizacji inwestycji o wnioskowanej funkcji na działce 29/3 w miejscowości K., a także uniemożliwiają zlokalizowanie obiektu o powierzchni zabudowy oraz innych gabarytach w sposób nie naruszający zasad kształtowania ładu przestrzennego, w tym regulacji zawartych w rozporządzeniu. Także w zakresie wskaźników urbanistycznych, które zostały w sposób niezasadny i niezweryfikowany przez organy zawyżone w stosunku do wynikających z analizy urbanistycznej, a ich podwyższenia w żaden sposób nie uzasadniają argumenty przywołane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Nie wyjaśniono także spełnienia przesłanki dotyczącej niestosowania ochrony dla gruntów rolnych objętych inwestycją, wchodzących w skład zwartego kompleksu takich gruntów. Planowana inwestycja pogorszy warunki środowiskowe zamieszkania ludzi w jej otoczeniu, w szczególności skarżących, spowoduje wzrost poziomu hałasu na działce skarżących. Istnieje także obawa dotycząca nieprawidłowej gospodarki odpadami, dojdzie do wzrostu emisji spalin spowodowanego wzmożonym ruchem komunikacyjnym związanym z dostawami oraz z ruchem generowanym przez klientów sklepu, co jest sprzeczne z zapisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a także rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Poza tym wielkogabarytowy obiekt pawilonu handlowego sprzeczny jest z dominującą w K. funkcją rolniczą, wiejską zabudową i zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Nawet największy budynek straży pożarnej ma zaledwie 450 m.kw., a dodatkowo nie jest to obiekt o funkcji tożsamej z planowaną inwestycją i powinien być w analizie pominięty. Wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej i szerokość elewacji frontowej zostały ustalone w sposób wadliwy i nieuzasadniony, ponieważ ustalono zawyżone parametry, które nie stanowią wskaźników średnich, wynikających z analizy urbanistycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie do końca z przyczyn w niej wskazanych. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. z [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy N. z [...] , którą to decyzją organ pierwszej instancji ustalił, na wniosek A S.A. w K. warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz infrastrukturą techniczną, na działce nr 29/3 w K., obrębie [...], gminie N.. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji kilkukrotnie ustalał już inwestorowi ustalenia warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji, natomiast organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego kasował rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazywał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Poddana obecnie sądowej kontroli, jest kolejną wydaną w tej sprawie, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przystępując do badania zasadności skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego w gminie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa następujące warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które szczegółowo określają wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przytoczone wyżej przepisy formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W literaturze wskazuje się, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013). Dostosowanie, o którym mowa przejawia się przede wszystkim w takim ukształtowaniu charakterystycznych cech zabudowy, jak szerokość elewacji frontowej, wysokość, kształt dachu, czy intensywność zabudowy, aby stanowiły one nawiązanie do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Podobnie rzecz się ma w przypadku funkcji nowej zabudowy, która powinna stanowić bądź kontynuację funkcji już na danym obszarze istniejącej, bądź takie jej uzupełnienie, które nie będzie kolidowało z zastanym w sąsiedztwie stanem rzeczy. Instrumentem, który ma pozwolić ten cel osiągnąć jest analiza architektoniczno-urbanistyczna, której prawidłowe przeprowadzenie ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach i funkcjach zabudowa może powstać na terenie określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stąd też ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i w sposób wyczerpujący wyjaśniała, z jakiego rodzaju zabudową mamy do czynienia w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji i w oparciu o te ustalenia formułowała postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy i jej funkcji. W tym celu w myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zauważyć należy, iż analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania, innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2013 r., IV SA/Po 936/12, wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2017 r., II SA/Kr 649/17). Ponadto wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Należy wskazać, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także - jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie - przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Za niewystarczające należy uznać jedynie wskazanie widełek: wartości najmniejszej i największej poszczególnych parametrów. Odnosząc dotychczasowe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie Kolegium nie dostrzegło braków sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, i to pomimo faktu, że na część z nich wskazywało już uprzednio w decyzji z [...], uchylając jedną z wcześniejszych decyzji organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności podnieść należy, że wbrew wymogom § 3 autor analizy zaniechał ustalenia parametrów zabudowy wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym, ograniczając ustalenia właściwie tylko do nieruchomości położonych przy tej samej drodze publicznej, co teren planowanej inwestycji. Tymczasem, jak wskazuje definicja obszaru analizowanego zawarta w § 2 pkt 4 rozporządzenia obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Badaniu podlegają więc wszystkie nieruchomości w granicach wyznaczonych zgodnie z rozporządzeniem. Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Nieuprawniona jest więc teza, że obowiązkowi badania podlegają wyłącznie nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, niewątpliwie inaczej skonstruowałby zasady analizy urbanistycznej, w szczególności bezcelowy wówczas byłby wymóg takiego wyznaczania terenu analizowanego, jak wskazuje to § 3 rozporządzenia. Również ustalenie wymaganych rozporządzeniem wskaźników nowej zabudowy co do zasady jako odpowiadającej średnim wielkościom wskaźników na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6, § 7 ust. 3 i § 8 rozporządzenia) wskazuje na konieczność dokonania ustaleń dotyczących zabudowy wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym. Wobec tego, przy analizie ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Parametry nowej zabudowy ustala się więc z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie tylko dostępnych z tej samej drogi publicznej, czy też tylko tych, których funkcja jest podobna do funkcji obiektu projektowanego. Tym samym nie sposób uznać, że przyjęte przez organy w niniejszej sprawie średnie wskaźniki poszczególnych elementów zabudowy odzwierciedlają rzeczywisty stan zabudowy. W konsekwencji, ustalone w decyzji parametry nowej zabudowy nie poddają się kontroli sądu. Podkreślić zatem należy, iż przed ustaleniem wskaźników dla nowej zabudowy niezbędne jest zbadanie i udokumentowanie funkcji oraz wskaźników całej zabudowy występującej w granicach obszaru analizowanego. Nie jest natomiast wystarczające udokumentowanie wskaźników wyłącznie dwudziestu wybranych budynków jak to uczynił organ pierwszej instancji (zestawienie tabelaryczne str. 2 analizy) w sytuacji, gdy w granicach obszaru analizowanego znajduje się ich więcej. Z niewiadomych przyczyn organ pierwszej instancji pominął budynki znajdujące się na działkach oznaczonych przykładowo numerami: 59/1, 64, 31, 71, 73, 77/3, na których znajdują się zabudowania mieszkaniowe i gospodarcze. Takie same zabudowania znajdują się na części działek poddanych analizie. Nie wiadomo zatem jakie kryteria przyjął organ w doborze działek, które poddał analizie architektoniczno-urbanistycznej. Pominiecie części budynków znajdujących się na działkach w obrębie obszaru analizowanego ma w oczywisty sposób wpływ na wyznaczenie wskaźników zabudowy dla planowanej inwestycji. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, powinno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny, jaki dokładnie obszar został poddany analizie oraz jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji, gdyż przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym przeprowadzona analiza urbanistyczna zawiera inne istotne braki, które nie pozwalały na przyjęcie, iż dowód ten może stanowić miarodajną podstawę ustaleń dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. We wspomnianym wyżej zestawieniu tabelarycznym zawarte zostały dane dotyczące numerów 20 działek, ich powierzchni, powierzchni budynków na nich istniejących, powierzchni zabudowy działek, ilości kondygnacji i szerokości elewacji frontowe. Brak jest jakichkolwiek danych dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachów budynków poddanych analizie. Wyjaśnić zatem należy, iż jak stanowi § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust. 2 wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Stosownie do § 7 ust. 3 jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Przepis § 7 ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zaznaczyć przy tym należy, że wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma bowiem odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" (por. wyrok NSA z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1660/17 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy inaczej niż w przypadku pozostałych parametrów nowej zabudowy, które powinny, co do zasady odpowiadać średnim, wynikającym z przeprowadzonej analizy. W niniejszej sprawie wyznaczenie wielkości ww. parametrów dla planowanego budynku nie znajduje odzwierciedlenia w przeprowadzonej analizie. Także sposób wyznaczenia tych parametrów nie został w jakikolwiek sposób umotywowany, w kontekście wymogów określonych szczegółowo § 7 rozporządzenia, w związku z czym nie jest możliwa ocena czy powyższe parametry dla planowanej inwestycji zostały wyznaczone w nawiązaniu do ich wielkości występujących w budynkach zlokalizowanych na poszczególnych działkach położonych w obszarze analizowanym oraz czy nastąpiło to w sposób zgodny z przepisem § 7 rozporządzenia. Z uzasadnienia decyzji winno jasno wynikać, czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1), czy przyjęto jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3), czy dopuszczono inną wysokość, a rozwiązanie to powinno wynikać ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Z kolei w myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Tymczasem w tekście analizy ogólnikowo wskazano, że kąt nachylenia połaci dachowych w budynkach na obszarze analizowanym w budynkach na obszarze analizowanym wynosi od 5 do 45 stopni. Takie sformułowanie uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację czy geometrię dachu dla planowanego przedsięwzięcia ustalono w nawiązaniu do parametrów i cech występujących w budynkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym, w sposób przewidziany wymogami wynikającymi z § 8 rozporządzenia. Elementarne braki postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji powodują, iż konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu pierwszej instancji, by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu sporządzono odpowiadającą wymogom rozporządzenia analizę urbanistyczną, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w aktach sprawy. W tej sytuacji bezcelowym było odnoszenie się do pozostałych parametrów planowanej inwestycji, bowiem mogą one ulec zmianie po sporządzeniu prawidłowej analizy cech zabudowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, zdecydowanie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 k.p.a Zważywszy na fakt, że analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przeprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawienia strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej (por. m.in. wyroki NSA z 26 listopada 2020 r., II OSK 2800/20; z 13 października 2020 r., II OSK 2065/20, z 30 października 2018 r., II OSK 2903/18). Należy zwrócić uwagę, że cześć wskazanych uchybień stało się podstawą uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji we wspomnianej wyżej decyzji Kolegium z [...]. Tylko dla porządku trzeba zauważyć, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (u.p.z.p.), w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Załącznik graficzny powinien zatem być tak sporządzony by bez problemu można było odczytać np. szerokość frontu działki, czy wyznaczony na tej podstawie obszar analizowany. Ponadto organy obu instancji uznały, że teren planowanej inwestycji, mimo że obejmuje grunty oznaczone symbolem ŁIII nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Powołując się na treść art. 7 ust. 1 pkt 2a u.o.g.r.l. wskazały, że przedmiotowa działka znajduje się w zwartej zabudowie oraz w obszarze zwartej zabudowy, przylega bezpośrednio do sąsiedniej działki budowlanej (nr 28), przylega bezpośrednio do drogi publicznej, drogi gminnej (działka nr [...]) oraz drogi wojewódzkiej ([...]), powierzchnia gruntów klasy III, nie przekracza 0,5 ha, a na przedmiotowej działce grunty ochronne, zajmują powierzchnię ogółem: 0,2086 ha, są to grunty klasy ŁIII. Dodatkowo uzasadniając powyższe organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że działka 29/3 była w całości wykorzystywana i użytkowana jako działka handlowo – usługowa, sklep spożywczo-przemysłowy, co potwierdza wypis z kartoteki budynków z [...]. Nadto planowana inwestycja zlokalizowana będzie na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Działka 29/3 w K. była bowiem objęta miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N., który został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w N. z dnia [...] nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] nr [...] poz. [...]), który utracił moc z dniem [...]. Oznaczona była symbolem A 67 UH - jako tereny usług, handlu. Natomiast organ odwoławczy pominął milczeniem kwestię objęcia działki wskazanym planem. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 7 ust. 2 pkt 1 stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Bezspornym w sprawie jest, że na objętej wnioskiem o ustalenie warunków działce zlokalizowane są grunty klasy ŁIII o powierzchni 0,2086 ha, a powierzchnia terenu inwestycji wynosi 0,2332 ha. Z tego względu - co do zasady - teren wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., i w konsekwencji w świetle art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. ustawodawca zawarł jednak zastrzeżenie, odsyłając do ust. 2a powołanego artykułu, który określa, kiedy nie jest wymagana zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, stanowiąc że taka zgoda nie jest wymagana jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Organy obu instancji stwierdzając, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne operują pojęciem działki na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja. Jednak w ocenie sądu błędne jest stanowisko organów jakoby warunki określone w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. należało odnosić jedynie do tej działki. Jak wynika z przepisu art. 7 ust. 2a ustawy określone w nim warunki odnoszą się do "gruntów rolnych" a nie do "gruntów działki inwestora". Celem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest bowiem ochrona gruntów rolnych i leśnych, a nie zapewnienie realizacji prawa zabudowy wynikającego z prawa własności. Grunty rolne są tworem naturalnym. Granice występowania poszczególnych rodzajów (klas) gruntów także kształtują się w sposób naturalny, a nie według wyznaczonych sztucznie przez człowieka granic działek ewidencyjnych. Trudno zatem uznać, że to granice działki ewidencyjnej, a nie granice zasięgu występowania określonego typu gruntu rolnego mają określać zasięg ochrony gruntów rolnych. Podkreślić należy, że w całej treści art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. mowa jest o "gruntach rolnych", a nie o "działce geodezyjnej gruntów rolnych" czy "gruntach rolnych w obrębie działki geodezyjnej". Sama składnia poszczególnych punktów ustępu 2a odpowiada części wstępnej tego przepisu: w części wstępnej ustawodawca wskazuje na grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I - III formułuje zastrzeżenie dopełnienia określonych warunków z użyciem zwrotu "jeżeli grunty te", a w poszczególnych punktach występuje dopełnienie tego zwrotu poprzez użycie słów "położone są" (początek pkt 2 i 3) i "ich powierzchnia" (pkt 4). Nadto w punkcie 1 ustępu 2a ustawodawca poprzez zwrot "każdej zwartej części gruntu" w istocie określa, że ochronie podlega każda powierzchnia gruntu rolnego, mająca klasyfikację od I do III klasy, dająca się wyodrębnić spośród otaczających ją terenów nie posiadających takiej kwalifikacji. (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z 7 kwietnia 2021 r., II SA/Bd 34/21). Tym samym organy orzekające w przedmiotowej sprawie winny dokonać oceny, czy grunty rolne, których część jest objęta granicami działki inwestora, które miałby być przeznaczone na cele nierolnicze, spełniają warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. biorą pod uwagę powyższe rozważania. Dla porządku dodać należy, iż stosownie do treści art. 4 pkt 29, przez zwartą zabudowę rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m, a przez obszar zwartej zabudowy - rozumie się przez to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (art. pkt 30). Także treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie zmienia powyższego. Z jednej strony bowiem organ pierwszej instancji wskazuje, że teren planowanej inwestycji, mimo że obejmuje grunty oznaczone symbolem ŁIII nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z ww. względów, po czym w uzasadnieniu decyzji wyjaśnia, dodatkowo, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., powołując się na zapisy Rady Gminy w N. z dnia [...] nr [...]. Wyjaśnić zatem należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy: po pierwsze - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bądź - po drugie - teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., tj. poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. II OPS 1/10; wyrok NSA z 20 maja 2021 r. II OSK 2439/18). Zatem organ pierwszej winien wskazać która z tych sytuacji zaistniała w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy, jak już wskazano w ogóle pominął tę kwestię w treści wydanej decyzji, powołując się na zapisy art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., w kwestii uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Podobnie błędnie organy orzekające stwierdziły, że jest spełniony warunek z pkt 3 art. 7 ust. 2a, wskazując, [...]) oraz drogi wojewódzkiej ([...]). Zdaniem sądu samo stwierdzenie, że działka przylega do drogi publicznej - nie oznacza, że spełniony został warunek położenia gruntu w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej. W art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. ustawodawca nie posłużył się pojęciem położenia "granicy działki (gruntu)" względem drogi publicznej - ustawodawca zamiast tego posługuje się pojęciem "gruntu". W treści art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. brak jest sformułowania "granica (działki)" - zwłaszcza w kontekście brzmienia art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l., w którym to przepisie mowa jest o odległości "nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej". Zatem mając na uwadze paradygmat racjonalności ustawodawcy sąd uznał, że gdyby ustawodawca pragnął, aby odległość 50 m od drogi publicznej, o której mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. mierzona była od granicy danej działki rolnej (tak jak zażyczył sobie w art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l. w przypadku mierzenia odległości działki rolnej od granicy działki budowlanej), to w treści art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. zawarłby takie właśnie sformułowanie. Skoro jednak w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. brak jest wskazania, iż odległość do drogi publicznej należy mierzyć od drogi publicznej do granicy działki (gruntu), to należy przyjąć, że odległość ta nie może być przekroczona w przypadku całej działki. Cały obszar, którego przeznaczenie ma zostać zmienione, w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, powinien więc znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. To grunt ma być położony w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej, a nie linia graniczna określonej działki w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej. Należy podzielić wykładnię art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., że cały obszar gruntu, którego przeznaczenie ma być zmienione, powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej (zob. przykładowo wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2020 r., II SA/Bd 634/20; wyrok; wyrok WSA w Szczecinie z 16 maja 2019 r., II SA/Sz 114/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 2191/19). Wobec tego rolą organów w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie jednoznaczne ustalenie, czy grunty rolne, na których planowana jest inwestycja spełniają przesłanki o których mowa w art. w art. 61 ust. 1 pkt 4 i według jakich kryteriów. Wyniki owych ustaleń i ich uzasadnienie powinny znaleźć odzwierciedlenie treści decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Powyższa kwestia ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie bowiem tylko łączne spełnienie warunków z art 61 ust. 1 u.p.z.p. pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi sąd w składzie orzekającym podziela poza tym stanowisko wyrażane w orzecznictwie i literaturze, zgodnie z którym zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (np. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10). Warunek kontynuacji funkcji jest zatem spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Wobec powyższego jeżeli na terenie analizowanym współistnieje z funkcją mieszkaniową również funkcja usługowa, to brak jest podstaw do twierdzenia, że ustalenia organu w tym zakresie naruszają prawo. Dodatkowo wskazać należy, że nawet gdyby na analizowanym terenie nie było obiektów (lub ich części), w których taka funkcja byłaby realizowana to i tak zabudowa mieszkaniowa pozwalałaby na wprowadzenie funkcji usługowej jako takiej. Wreszcie w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie mogą być uwzględnione zarzuty dotyczące mających nastąpić w przyszłości, z powodu realizacji inwestycji, uciążliwości w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Zarzuty te można będzie natomiast podnosić na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). /a.tp.