II SA/Łd 538/13

Dnia 9 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 roku sprawy ze skargi B.K. i Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat E. S-S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek B. i Z. K. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Naczelnik Gminy B. orzekł o dokonaniu scalenia gruntów wsi M. gm. B. o ogólnej powierzchni 1054 ha, części gruntów wsi W. o obszarze 12,97 ha i części gruntów wsi Ż. o obszarze 4,98 ha. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku B. i Z. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej działki nr 2589 (przed scaleniem). Wspomniana wyżej decyzja Wojewody [...] została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] znak: [...]. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 471/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. Pismem dnia 26 sierpnia 2009 r. B. i Z. K. ponownie wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] Nr [...], w części dotyczącej działki siedliskowej zabudowanej nr 2589 (nowy nr 1322), podając jako przesłankę do stwierdzenia nieważności, wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej został ponowiony w dniu 10 marca 2010 r., a następnie w dniu 30 listopada 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówiło wszczęcia na wniosek B. i Z. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi M. gm. B., w części dotyczącej działki siedliskowej zabudowanej oznaczonej nr 2589 (nowy nr 1322). Odmowę uzasadniono przeszkodą o charakterze przedmiotowym, tj. żądanie strony zostało już rozstrzygnięte inną decyzją ostateczną. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. i Z. K. podnieśli, między innymi, iż poprzednia sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. "była rozpatrywana na podstawie podstawionych dokumentów przygotowanych celowo bez uwzględnienia tych nieprawidłowości przez Gminę B. i Starostwo Powiatowe w O.". Wobec powyższego, zdaniem wnioskodawców, istnieje podstawa do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...]. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 i art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] znak: [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga więc uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Z tymi pierwszymi mamy do czynienia, np. gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona nie ma zdolności do czynności prawnych, a działa bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast z drugimi, gdy np. strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, w której organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia), gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa. Również żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy w sprawie została już wydana inna decyzja ostateczna oceniająca legalność kwestionowanej decyzji, zdaniem Kolegium, mieści się w katalogu przesłanki o charakterze przedmiotowym. Jeżeli już raz, na żądanie skarżących, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B., nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływali się na inne przyczyny nieważności. Ocena legalności kwestionowanej decyzji została bowiem już dokonana inną decyzją ostateczną. Wszczęcie ponownie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę, niezależnie czy by to była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności czy stwierdzająca nieważność, doprowadziłoby do sytuacji, w której sama decyzja nadzorcza podlegałaby stwierdzeniu nieważności. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tożsamość sprawy zachodzi wówczas, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi M. była rozpatrywana przez Wojewodę [...], a następnie wskutek odwołania - przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wydał w tym przedmiocie w dniu [...] ostateczną decyzję znak: [...]. Oceny legalności tej decyzji dokonał też WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 471/04 oddalił skargę B. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Reasumując, Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] o braku możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...], której zgodność z prawem była już raz oceniana przez właściwe w tej sprawie organy, a następnie zweryfikowana prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. B. K. i Z. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...]. W motywach skargi skarżący ponieśli szereg zarzutów dotyczących postępowania scaleniowego oraz wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...]. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. pełnomocnik skarżących ustanowiony z urzędu poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, wobec czego należało ją oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zasadnie odmówiło skarżącym B. i Z. K. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi M. gm. B., w części dotyczącej działki siedliskowej zabudowanej oznaczonej nr 2589 (nowy nr 1322), powołując się na przeszkodę o charakterze przedmiotowym, polegającą na tym, że żądanie strony zostało już rozstrzygnięte inną decyzją ostateczną. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61a K.p.a., w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wniosek o wszczęcie postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Z przywołanego wyżej unormowania wynikają niewątpliwie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Krakowie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 487/12 - Lex nr 1305801, Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 332/12 – Lex nr 1216728, Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 813/12 - Lex nr 1225814, Krakowie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1814/11 – Lex nr 1138565). W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wywiodło Kolegium, przeszkodą do wszczęcia na wniosek skarżących postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów była inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Mianowicie z akt sprawy wynika, że z inicjatywy skarżących toczyło się już postępowanie nieważnościowe dotyczące wspomnianej wyżej decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...], które zakończyło się wydaniem innej ostatecznej decyzji. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...]. Następnie decyzja ta po rozpatrzeniu odwołania skarżących została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] znak: [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 471/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. W zaistniałej sytuacji Kolegium prawidłowo stwierdziło, że ponowne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę, niezależnie od tego, czy byłaby to decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności czy też decyzja stwierdzająca nieważność, doprowadziłoby do sytuacji, w której decyzja nadzorcza byłaby dotknięta kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Po myśli art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Podsumowując, skoro zaskarżone postanowienie Kolegium jest zgodne z prawem, a brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, Sąd zobligowany był oddalić skargę. Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi dotyczących postępowania scaleniowego oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] wskazać trzeba, że były one już przedmiotem oceny zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego. W motywach prawomocnego wyroku z dnia 11 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 471/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szczegółowo ustosunkował się do powtórzonych obecnie przez skarżących zarzutów. O powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu Sąd rozstrzygnął w oparciu o regulację art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 19 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). L.P.