II SA/Łd 543/14

Dnia 7 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 roku sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania W. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...], nr [...] w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. W stanie faktycznym sprawy Wójt Gminy Z., decyzją z dnia [...] nr [...] - po rozpoznaniu wniosku W. S. - przyznał mu świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 18 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w kwocie 144 zł miesięcznie - bezterminowo - począwszy od dnia 1 września 2005 roku. Decyzją z dnia [...], nr [...] organ pierwszej instancji zmienił kwotę przyznanego zasiłku do wysokości 153 zł miesięcznie bezterminowo - począwszy od dnia 1 września 2006 roku. Następnie decyzją z dnia [...] Wójt Gminy Z. uchylił z dniem 1 stycznia 2007 roku decyzję własną z dnia [...], zmienioną decyzją z dnia [...]. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie W. S. wniósł odwołanie wskazując na naruszenie art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 oraz art. 147 i 146 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako: "K.p.a.") poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji w drodze wznowienia postępowania. W ocenie skarżącego w sprawie doszło także do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do błędnego uznania, iż decyzja o przyznaniu świadczenia podlega uchyleniu, pomimo iż nie dokonano oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który świadczy o tym, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na upływ terminów, o których mowa w art. 146 K.p.a. W konsekwencji organ wydał decyzję nieodpowiadającą prawu, a nadto nie wykazał, iż świadczenia zostały wypłacone nienależnie. Natomiast treść art. 6 w zw. z art. 107 K.p.a. została naruszona poprzez ich niezastosowanie i niewskazanie w decyzji podstawy prawnej, z której organ wywodzi uznanie, iż skarżący pobrał świadczenie nienależnie. Zarzucił ponadto, że w sprawie naruszony także został przepis art. 163 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem organ potraktował ten przepis jako podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej, pomimo iż nie stanowi on samodzielnej podstawy. W końcu działanie organu stanowiło naruszenie także art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1456, dalej jako: "u.ś.r.") poprzez jego niezastosowanie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i bezpodstawne uznanie, iż świadczenia pobrane przez autora odwołania były nienależne mimo, iż wydanie decyzji powinno zostać poprzedzone wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tej podstawie autor odwołania wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy Z.. Wskazano, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 u.ś.r.). Kolegium podkreśliło, iż od dnia 1 stycznia 2007 roku W. S. pobierał dodatek pielęgnacyjny w związku z ukończeniem 75 lat, co stało się podstawą do wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Kolegium stwierdziło, iż decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż decyzja Wójta Gminy, jako wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. nie rozstrzyga o świadczeniu nienależnie pobranym przez W. S. z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. Stwierdzenie, czy świadczenia zostały pobrane nienależnie, nastąpi dopiero w decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania mającego na celu ustalenie wystąpienia przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 – 4 u.ś.r., a następnie decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W sprawie - wbrew zarzutom odwołania - nie znajdują zastosowania przepisy art. 145 i nast. K.p.a. dotyczące wznowienia postępowania. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 32 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 163 K.p.a. Z tego też powodu organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1, art. 147 oraz art. 146 K.p.a. Niewątpliwie - na co słusznie zwrócił uwagę autor odwołania - samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji nie stanowi art. 163 K.p.a., gdyż taką podstawą jest ten przepis w powiązaniu z art. 32 ust. 1 u.ś.r. Bezspornie organ pierwszej instancji w podstawie prawnej swojej decyzji nie przytoczył wskazanych przepisów, co jednak - zdaniem SKO - nie miało wpływu na poprawność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W konkluzji uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwracając uwagę, iż cel i charakter oraz funkcja zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego są identyczne, przyjął, że ustawodawca w art. 16 ust. 6 u.ś.r. uregulował kwestię zbiegu uprawnień do tych świadczeń w ten sposób, iż świadczenia te wykluczają się wzajemnie. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji z uwagi na uzyskaną informację, iż od dnia 1 stycznia 2007 roku W. S. pobiera dodatek pielęgnacyjny w związku z ukończeniem 75 lat, prawidłowo zatem uznał, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji przyznającej odwołującemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W. S. podpisując wniosek o przyznanie zasiłku oświadczył, że zapoznał się z warunkami uprawniającymi do jego otrzymania, w tym z warunkiem, iż do zasiłku pielęgnacyjnego nie jest uprawniona osoba, która pobiera dodatek pielęgnacyjny. Ponadto wnioskodawca zobowiązał się także do niezwłocznego poinformowania o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do przyznanego świadczenia. W.S. jednak tego obowiązku nie wypełnił i od dnia 1 stycznia 2007 roku pobierał równocześnie - wbrew zapisom ustawy - zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny. Od dnia 1 stycznia 2007 roku uległa zmianie sytuacja odwołującego, o której nie poinformował on organu, co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik W. S. w osobie adwokata, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zwrócił uwagę na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do błędnego uznania, iż decyzja przyznająca świadczenie podlega uchyleniu, pomimo braku oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który świadczy o tym, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na upływ terminów, o których mowa w art. 146 K.p.a., a ponadto niewykazanie, iż świadczenie pielęgnacyjne nie powinno zostać wypłacone skarżącemu oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej, jak i nie wskazanie konkretnej podstawy faktycznej, która uzasadniałaby uchylenie decyzji w trybie art. 163 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 15 w zw. z art. 107 K.p.a., bowiem wydało decyzję bez uprzedniego ponownego przeprowadzenia postępowania merytorycznego w sprawie, a jedynie oparło się na ustaleniach poczynionych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności w zakresie przytoczenia bezpośredniej podstawy uchylenia decyzji z dnia [...]. Natomiast art. 163 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 u.ś.r. został naruszony poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzi podstawa do uchylenia decyzji z dnia [...], przy jednoczesnym braku wskazania konkretnie i jednoznacznie przesłanki pozwalającej na uchylenie decyzji. Autor skargi wskazał także na naruszenie treści przepisów prawa materialnego, czyli art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że świadczenia pobrane przez skarżącego były nienależne w sytuacji, gdy wydanie decyzji powinno zostać poprzedzone wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast przepis art. 32 ust. 1 i 2 u.ś.r. został naruszony, bowiem organ przyjął, że skarżący pomimo spełnienia ustawowych przesłanek do uzyskania świadczenia nie posiadał prawa do jego poboru, a tym samym organ nie wskazał, czy decyzję ustalającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego należy uchylić w oparciu o zmianę sytuacji rodzinnej lub dochodowej, czy też świadczenie zostało pobrane nienależnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Pełnomocnik skarżącego podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 7 października 2014 roku oświadczył, iż popiera skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty podniesione w jej uzasadnieniu zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Z., którą orzeczono o uchyleniu - z dniem 1 stycznia 2007 roku - decyzji z dnia [...] przyznającej W. S. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego bezterminowo począwszy od dnia 1 września 2005 roku. Jak wskazał organ powodem uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny jest okoliczność, iż w dniu 1 stycznia 2007 roku W. S. nabył prawo do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego łącznie ze świadczeniem emerytalnym. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż przepis art. 16 ust. 1 przywołanej już wcześniej ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Natomiast przepis art. 16 ust. 6 u.ś.r. wskazuje, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Nie jest sporne w judykaturze, iż z treści art. 16 ust. 6 u.ś.r. wynika, że istotą jego jest wyeliminowanie przypadków, w których zasiłek pielęgnacyjny mogłaby uzyskać osoba pobierająca już dodatek pielęgnacyjny. W sprawie bezsporne jest, iż od dnia 1 września 2005 roku skarżący pobierał zasiłek pielęgnacyjny na podstawie art. 16 ust. 1 u.ś.r. Świadczenie to zostało przyznane W. S. bezterminowo począwszy od dnia 1 września 2005 roku. Jednakże od dnia 1 stycznia 2007 roku skarżący, z uwagi na ukończenie 75 lat, uzyskał także prawo do dodatku pielęgnacyjnego, który był wypłacany wraz ze świadczeniem emerytalnym przez zakład emerytalny, czyli w niniejszej sprawie przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Z.. Wobec tego, skoro organ pierwszej instancji w sprawie w sposób niewątpliwy ustalił, iż od dnia 1 stycznia 2007 roku skarżący uzyskał prawo do dodatku pielęgnacyjnego, prawidłowo ocenił, iż w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 16 ust. 6 u.ś.r. wykluczający możliwość jednoczesnego pobierania zarówno zasiłku pielęgnacyjnego, jak i dodatku pielęgnacyjnego. Fakt uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego i jego wypłacania potwierdza pismo Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 28 stycznia 2014 roku, które załączone jest do akt administracyjnych. Ustalenia organów obu instancji w tym zakresie zatem są niewątpliwe i jako takie nie mogą być kwestionowane. W tej sytuacji organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] uchylił - z dniem 1 stycznia 2007 roku - własną wcześniejszą decyzję o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie organ powołał przepis art. 163 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 u.ś.r. Stosownie do treści art. 163 K.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Taką podstawę stanowi wskazany w decyzji art. 32 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z jego treścią organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do wstecznego określenia okresu, na który przyznano świadczenie, to jest do ponownego orzeczenia określającego inny (krótszy) okres uprawniający do pobierania świadczenia, niż wynikający z decyzji pierwotnej w sytuacji, gdy okres ten upłynął (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2012 roku, I OSK 1099/12; z dnia 20 marca 2012 roku, I OSK 1919/11; z dnia 3 listopada 2011 roku, I OSK 1035/11 oraz wyroki WSA: w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 roku, II SA/Lu 500/10; w Gdańsku z dnia 26 listopada 2008 roku, I SA/Gd 711/08; w Łodzi z dnia 14 lutego 2012 roku, II SA/Łd 1360/11 i z dnia 20 września 2011 roku, II SA/Łd 616/11). Reasumując, należy zaakcentować, iż w trybie art. 32 u.ś.r. w zw. z art. 163 K.p.a. organ nie był uprawniony do zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną, za okres już miniony. We wskazanym trybie organy mogły jedynie odmówić stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od daty wydania decyzji zmieniającej, a okres między uzyskaniem prawa do dodatku pielęgnacyjnego, a wydaniem decyzji zmieniającej, rozpatrywać w kategoriach przepisu art. 30 u.ś.r. Jednocześnie - mając na uwadze uprawnienia organu odwoławczego określone w art. 138 K.p.a. - sąd za wystarczające ocenił uchylenie tylko decyzji drugiej instancji, bowiem opisane uchybienie może zostać wyeliminowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku postępowania odwoławczego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem trudno - w kontekście opisanych okoliczności - zarzucić organowi brak oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który świadczy o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na upływ terminów, o których mowa w art. 146 K.p.a. Odnosząc się do tej kwestii należy w pierwszej kolejność dostrzec, iż w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 146 K.p.a., który reguluje terminy wzruszenia ostatecznej decyzji w drodze wznowienia postępowania. W sprawie organ prawidłowo nie zastosował trybu wznowienia postępowania. Bezskuteczne są także zarzuty zmierzające do wykazania, iż organ nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, bowiem organ dokonał takowej oceny i ta ocena spełnia wymagania art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zakres prowadzonego postępowania administracyjnego jest nierozerwalnie związany z przedmiotem tegoż postępowania. Wobec tego organ w sprawie powinien w sposób niewątpliwy ustalić, czy skarżący pobierając zasiłek pielęgnacyjny na mocy decyzji organu pomocy społecznej z dnia [...], uzyskał i pobierał dodatek pielęgnacyjny wypłacany łącznie ze świadczeniem emerytalnym. Taka okoliczność - jak już wcześniej skład orzekający akcentował - została w sprawie ustalona i nie jest kwestionowana przez stronę skarżącą. Inne okoliczności, jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie, słusznie pozostały poza zakresem zainteresowania organów obu instancji. Wbrew twierdzeniom autora skargi, organy obu instancji - mimo wskazanego uchybienia skutkującego wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego - wykazały, iż skarżący nie powinien jednocześnie pobierać zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego. Zakaz pobierania jednocześnie obu tych świadczeń wynika z treści art. 16 ust. 6 u.ś.r., którego treść była wyjaśniana w uzasadnieniach decyzji obu instancji. W sprawie nie doszło także do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasady dwuinstancyjności, bowiem nie można upatrywać konieczności ponownego merytorycznego przeprowadzenia postępowania z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia wszystkich dowodów w sprawie, jak zdaje się uważać autor skargi. W sprawie organy nie mogły naruszyć przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., który stanowi o świadczeniu nienależnie pobranym, ponieważ jeszcze nie oceniały, czy w sprawie mamy do czynienia z takim świadczeniem. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. W punkcie drugim wyroku sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 P.p.s.a. Natomiast w punkcie trzecim wyroku sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, czyniąc za podstawę takiego rozstrzygnięcia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 257 zł złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika (240 zł) ustalone w oparciu o przepis § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 461) i poniesione przez niego wydatki w postaci opłaty skarbowej (17 zł). B.A.