II SA/Łd 552/14

Dnia 23 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 roku sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości gruntowej oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W. L. pismem z dnia 3 października 2013 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] (która stała się ostateczna z dniem 21 maja 2010 r.), zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr 48/2 w księdze wieczystej [...] (natomiast jako działka nr 48/3 w ewidencji gruntów) na działki nr 48/4 i 48/5, położonej w Ł., przy ul. A 28a, uregulowanej w księdze wieczystej [...], a należącej do G. i A. K.. Wnioskodawca zarzucił, iż decyzja podziałowa rażąco narusza prawo, gdyż wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Ulica A jest drogą wewnętrzną, zlokalizowaną na gruntach prywatnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 61a § 1, art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej jako k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie. Kolegium ustaliło, że wnioskodawca jest jednym ze spadkobierców W. L., który był właścicielem działki nr 12/15 o powierzchni 0,0682 ha w obrębie [...] (na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...]). Działka nr 12/15 jest zajęta pod drogę (ul. A), która wprawdzie jest drogą wewnętrzną, ale (co potwierdzają zapisy w rejestrze gruntów) znajdującą się we władaniu Gminy Ł., tj. Zarządu Dróg i Transportu w Ł.. Stanowi ona drogę powszechnego korzystania. Według stanu na dzień wydania kwestionowanej decyzji brak było w rejestrze gruntów informacji o tym, że stan prawny działki drogowej jest uregulowany. Poprzednik prawny W. L. został wpisany w tym rejestrze dopiero w dniu 5 sierpnia 2011 r., a wcześniej figurowała w nim jedynie Gmina Ł. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnioskodawca nie miał interesu prawnego w sprawie podziału nieruchomości i nie ma w postępowaniu nadzorczym. Sam podział działki nr 48/2, którego istotą było geodezyjne wydzielenie nowych działek gruntu bez zmiany zewnętrznych granic dzielonej nieruchomości, niewiążący się ani ze zmianą jej stanu prawnego, ani ze zmianą dotychczasowego sposobu jej zagospodarowania, w żaden sposób nie ingerował w wykonywanie prawa własności w stosunku do sąsiedniej działki drogowej. Podobnie nie miałyby żadnego wpływu na sytuację prawną W. L. i pozostałych współwłaścicieli działki nr 12/15 hipotetyczne skutki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Kolegium wyjaśniło, iż w przypadku faktycznego naruszania przez osoby trzecie przysługującego wnioskodawcy prawa rzeczowego do w/w nieruchomości, może on domagać się jego ochrony we właściwym trybie, a mianowicie na drodze cywilnoprawnej, występując z odpowiednimi roszczeniami przewidzianymi w przepisach Kodeksu cywilnego. Nie oznacza to jednak, iż ma legitymację prawną, by wkraczać w sferę uprawnień współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości, obejmującą m.in. prawo do dokonania jej podziału, z którego mogą oni korzystać z wyłączeniem innych podmiotów. Również jedynie te osoby, ewentualnie ich następcy prawni, mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 48/2. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. L. podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Wyjaśnił, że jego poprzednik prawny został wpisany w rejestrze gruntów dopiero w dniu 5 sierpnia 2011 r., bo wcześniej Gmina Ł. była tam wpisana, chociaż jego ojciec W. L. już w 1984 roku nabył ten teren aktem notarialnym nr [...], co zostało potwierdzone wpisem do ksiąg wieczystych. Podkreślił, że obowiązkiem geodety dokonującego podziału nieruchomości było dokładne sprawdzenie wszystkich ksiąg wieczystych, a nie tylko sprawdzenie zapisów w rejestrze gruntów. Swój interes prawny wnioskodawca wywodzi z faktu, iż kwestionowana przezeń decyzja podziałowa, była podstawą do wydania kolejnej wadliwej decyzji tj. pozwolenia na budowę z dnia [...], co w konsekwencji doprowadziło do bezpośredniego naruszenia jego własności, przez wtargnięcie inwestora G. K. na działkę nr 12/15 i budowę nielegalnego zjazdu oraz korzystanie z nieruchomości wnioskodawcy bez jego zgody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując w mocy własne zaskarżone postanowienie wskazało, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przypisanie W. L., jako współwłaścicielowi działki nr 12/15, sąsiadującej z nieruchomością objętą podziałem zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kwestionowana decyzja nie ma bowiem żadnego wpływu na sferę wykonywania uprawnień właścicielskich w stosunku do przyległych gruntów. Ewentualne naruszenia prawa własności przysługującego W. L. i innym spadkobiercom W. L. przez współwłaścicieli działek nr: 48/4 i 48/5, opisywane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mają związku z dokonanym podziałem działki nr 48/2 i są samoistnymi zdarzeniami, których skutki prawne nie podlegają ocenie organów administracji. Kolegium podkreśliło, iż bezspornie ul. A, która jest usytuowana częściowo na działce nr 12/15 będącej współwłasnością wnioskodawcy, stanowi drogę wewnętrzną, a nie drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). Kolegium nie zakwestionowało twierdzenia wnioskodawcy, że o tym kto może korzystać z drogi wewnętrznej decyduje właściciel terenu zajętego pod tę drogę, jednak zwróciło uwagę na brak możliwości realizacji tych uprawnień przez wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie dokonania podziału sąsiedniej nieruchomości, w sytuacji gdy właściwy w tym zakresie jest tryb cywilnoprawny. Skargę na to postanowienie złożył W. L., domagając się jego uchylenia, wraz z decyzją podziałową Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji podziałowej, gdyż działka 48/3 posiada wyjazd na działkę 12/15, będącą jego własnością. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1403/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymujące w mocy własne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zatwierdzającej na wniosek G. i A. K., podział nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. A 28a, oznaczonej jako działka nr 48/2, na działki nr 48/4 i 48/5. Rozstrzygnięcie to organ oparł na twierdzeniu, że wnioskodawca W. L. nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji podziałowej. Stanowisku temu nie sposób odmówić racji. Słusznie argumentował organ, iż skarżący jako współwłaściciel działki nr 12/15, tj. działki sąsiedniej w stosunku do dzielonej działki nr 48/2 (jak i działek nr 48/4 i 48/5, powstałych w wyniku jej podziału) nie jest podmiotem uprawnionym do kwestionowania decyzji podziałowej. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ administracji publicznej, przed przystąpieniem do oceny merytorycznej wniosku, w pierwszej kolejności bada kwestie formalne warunkujące dopuszczalność wniosku, a więc ustala przede wszystkim, czy podmiot składający żądanie posiada przymiot strony. Tylko bowiem podmiot posiadający legitymację prawną ma prawo domagać się podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do treści art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego można mówić tylko wówczas, gdy istnieje określona norma prawa materialnego, która stanowi podstawę ustalenia konkretnych praw i obowiązków. Interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Powszechnie przyjęte jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Przy czym interes prawny nie może wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu żądającego wszczęcia postępowania, ani również z uznania organu lub sądu. Wprawdzie stroną postępowania nadzwyczajnego, jest nie tylko strona postępowania zwyczajnego, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie nadzwyczajne, jednak wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji skutecznie może wszcząć postępowanie, jeżeli z przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zwykłego wynika, że domagający się weryfikacji decyzji w tym postępowaniu ma interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r., I OSK 1287/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli natomiast osoba żądająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może wykazać się tak rozumianym interesem prawnym, to organ powinien odmówić wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nr 48/2 na działki nr 48/4 i 48/5 została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepisy owej ustawy nie regulowały wprost kręgu podmiotów mogących uczestniczyć w podziałowej procedurze administracyjnej. Zgodnie jednak z art. 97 ust. 1 i 2 tej ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Udział w postępowaniu o podział ewidencyjny nieruchomości jest więc uprawnieniem związanym z prawem do nieruchomości dzielonej. Tak więc interes prawny do bycia stroną posiadają podmioty, które są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. W doktrynie oraz orzecznictwie ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym, interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości przysługuje właścicielom (współwłaścicielom) lub użytkownikom wieczystym nieruchomości (współużytkownikom wieczystym). Te podmioty jako strony postępowania podziałowego mogą zatem żądać stwierdzenia nieważności decyzji i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym. Stronami tego postępowania natomiast nie mogą być, co do zasady osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do dzielonej nieruchomości. W sprawie bezsporne jest, że zarówno w stosunku do działki dzielonej nr 48/2, jak i powstałych w wyniku podziału działek nr 48/4 i 48/5, skarżący nie posiadał i nie posiada żadnego tytułu prawnego umożliwiającego dysponowanie nimi tj. prawa własności lub użytkowania wieczystego. Właścicielami tych działek byli G. i A. K., którzy byli stronami postępowania podziałowego, jak i adresatami decyzji, albowiem źródłem ich interesu prawnego było prawo własności do dzielonej działki. Wobec tego, tylko te osoby mogłyby złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Skarżący natomiast nie był stroną tego postępowania, gdyż nie legitymował się tytułem prawnym do gruntu objętego podziałem. I obecnie również taki tytuł skarżącemu nie przysługuje. Słusznie więc ocenił organ administracji publicznej, iż W. L. nie wykazał swojego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia [...]. Nie znajduje uzasadnienia prawnego pogląd skarżącego, że jego interes prawny wynika z przysługującego mu prawa własności do działki sąsiedniej nr 12/15, będącej drogą wewnętrzną, do której dostęp mają działki powstałe w wyniku podziału. Prawidłowo skonstatował w tym zakresie organ wskazując, iż w żadnym razie skutki decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w bezpośredni sposób nie ingerują w wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiedniej, zatem skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności również nie wpłyną na prawa i obowiązki w sferze prawa własności działki nr 12/15. Z istoty postępowania o podział nieruchomości wynika, że organ administracji publicznej posiada uprawnienia do wkraczania w prawo własności działki, co do której złożono wniosek o podział. Interesu prawnego w sprawie podziału nieruchomości nie można jednak wyprowadzić z tytułu własności czy wieczystego użytkowania sąsiednich działek, w stosunku do działki dzielonej, ani z żadnych innych tytułów do tej nieruchomości (zob. wyroki NSA z dnia 3 września 1999 r., II SA/Wr 933/98, z dnia 26 kwietnia 2007 r. I OSK 853/06, LEX nr 320094, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2007 r., II SA/Bd 756/07, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako prawidłowe należy więc ocenić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący nie posiadał interesu prawnego legitymującego go do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, której nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, gdyż brak jest w przepisach powszechnie obowiązujących normy prawa materialnego, na której skarżący mógłby oprzeć swoje żądanie. Obligowało to organ do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Mając to na względzie, sąd orzekł jak w sentencji wyroku, w myśl art. 151 p.p.s.a. LS