II SA/Łd 553/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Olejniczak, Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Z. T., A. K. i A. K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 16 maja 2025 r. nr 86/2025 znak: WOP.7722.73.2025.BZ w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego oddala skargę. MR Zaskarżonym postanowieniem z 16 maja 2025 r. nr 86/2025, znak: WOP.7722.73.2025.BZ Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, powoływany dalej jako: "ŁWINB", po rozpatrzeniu zażalenia Z. T., A.K. i A. K.1, powoływani dalej jako: "skarżący", "Inwestor" działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu, powoływanego dalej jako: "PINB" z 27 lutego 2025 r. nr 18/2025, znak: PINB.5140.16.2024.PB wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), powoływanej dalej jako: "prawo budowlane" oraz art. 123 k.p.a. wstrzymujące skarżącym budowę obiektu budowlanego (obiekt składa się z trzech zadaszeń strefy przeładunku i czterech kontenerów połączonych w całość techniczno-użytkową), na działce nr ewid. [...], położonej w Ł., obręb K. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 000 złotych stanowiącej iloczyn pięćdziesięciokrotnej stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. budynku. Z akt sprawy wynika, że na skutek otrzymania pisma interwencyjnego organ I instancji przeprowadził 19 listopada 2024 r. kontrolę obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr ewid. [...], obręb [...] w Ł., powoływanej dalej jako: "Działka". Z protokołu kontroli wynika, że na Działce znajduje się obiekt budowlany składający się z trzech zadaszeń strefy przeładunku i z czterech kontenerów – jest to całość techniczno-użytkowa poprzez połączenie łukowych konstrukcji poszczególnych zadaszeń z kontenerami, na których się opierają. Na kontenerach pomiędzy łukowymi zadaszeniami wykonano zadaszenia z blachy trapezowej na łatach drewnianych. Część z ww. zadaszeń posiada rynny bez rur spustowych. Kontenery wewnątrz zostały dla zachowania stabilności konstrukcji. Powierzchnia pod zadaszeniem łukowym utwardzona kostką betonową, podobnie jak wjazd pod łukowe zadaszenia. Konstrukcja łukowa zadaszeń lekka rurowa. Podobna konstrukcja ryglowa w szczytach każdego ww. zadaszenia. W obiekcie brak instalacji elektrycznej, wodnej i kanalizacyjnej. Przedmiotowy obiekt budowlany ma wymiary: długość 39,15 m, szerokość 24,40 m i wysokość 6,40 m. Konstrukcja ryglowa w szczytach zadaszeń posadowiona na elementach betonowych (trelinkach). Konstrukcja ta pełni rolę usztywnienia. Poszycie przekryć łukowych stanowi plandeka przymocowana do elementów metalowych. Z. T. oświadczyła, że inwestycja polega na zadaszeniu strefy przeładunku i jest użytkowana od 1 października 2024 r. i ma zostać rozebrana po okresie zimowym. Obiekt został wybudowany we wrześniu 2024 r. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną oraz załącznik graficzny. 9 grudnia 2024 r. organ wydał postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego składającego się z trzech zadaszeń stref przeładunku i czterech kontenerów połączonych w całość techniczno-użytkową, powoływanego dalej jako: "Obiekt", na Działce. Starosta Łowicki pismem z 21 grudnia 2024 r. wskazał, że nie udzielano pozwolenia na budowę dot. przedmiotowej inwestycji. Przywołanym na wstępie postanowieniem z 27 lutego 2025 r. PINB wstrzymał skarżącym budowę Obiektu na Działce oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 000 złotych stanowiącej iloczyn pięćdziesięciokrotnej stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. budynku. W uzasadnieniu wskazał, że Obiekt nie korzysta ze zwolnienia od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a skoro takowej Inwestor nie uzyskał, jest to samowola budowalna, a tym samym należy uruchomić postępowanie legalizacyjne, którego zaskarżone postanowienie stanowi pierwszy etap. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli skarżący wskazując, że jest to tymczasowy obiekt budowlany z uwagi na brak trwałego związania z gruntem, posadowiony bez wymaganego zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie postanowienia w całości i wydanie rozstrzygnięcia co do meritum. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpoznaniu powyższego zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ na wstępie wskazał, że przedmiotem postępowania uczyniono obiekt budowlany składający się z trzech zadaszeń strefy przeładunku i czterech kontenerów połączonych w całość techniczno-użytkową, a osią sporu pozostaje kwestia trwałości związania obiektu z gruntem. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem rozstrzygającego znaczenia nie ma to, czy obiekt budowlany posiada fundamenty, czy nie, ponieważ trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do usytuowania obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność. To, że dany obiekt przystosowany jest do wielokrotnego montażu w różnych miejscach nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że Obiekt posiada przymiot trwałego związania z gruntem – został posadowiony w sposób umożliwiający oparcie się siłom przyrody, a jego ewentualne przemieszczenie w inne miejsce wymaga użycia specjalistycznego ciężkiego sprzętu. Oceniany budynek nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź konieczności dokonania zgłoszenia, tak więc oceniana budowla stanowi samowolę budowlaną. Jednocześnie ŁWINB nadmienił, że taka sama konstatacja miałaby miejsce, nawet gdyby zakwalifikować Obiekt jako obiekt tymczasowy, gdyż tymczasowy obiekt budowlany posadowiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego, jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Trwałość zrealizowanego obiektu, jakim jest oceniana zadaszona strefa przeładunkowa wyklucza, że jest to obiekt tymczasowy. Ponadto zebrany materiał dowodowy (w szczególności zdjęcia lotnicze) w oczywisty sposób wykazuje, że oceniany obiekt posadowiony jest ponad 180 dni, tak więc nawet gdyby przyjąć argumentację zażalenia, to inwestycja i tak wymagałyby dla swojej legalności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji ŁWINB stwierdził, że zarówno obecnie, jak i w przedziale czasowym powstania ocenianej inwestycji w 2024 r., wymagała ona dla swojej legalności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a dla nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem brak jest wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę lub przyjętego zgłoszenia, Wątpliwości organu nie budzi także zakwalifikowanie ocenianego obiektu budowlanego do VIII kategorii – inne budowle. Przywołując treść art. 48 ust. 1, ust. 3 i art. 52 prawa budowlanego organ stwierdził, że obowiązki zostały zaadresowane na właściwe podmioty, a organy nadzoru budowalnego są w takim wypadku zwolnione od ustalania podmiotu będącego inwestorem. Ponadto organ I instancji w sposób prawidłowy poinformował współwłaścicieli nieruchomości o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej i właściwie wskazał wysokość opłaty legalizacyjnej. ŁWINB dodał, że zaskarżone postanowienie stanowi pierwszy etap postępowania legalizacyjnego, jego dalszy bieg zależny jest od tego, czy inwestor zdecyduje się dokonać legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, gdyż dokonanie legalizacji stanowi uprawnienie, a nie obowiązek inwestora. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu wskazał, że przyjęcie argumentacji w nim zawartych prowadziłoby de facto do obejścia prawa. Oceniany obiekt budowlany posiada przymiot trwałego związania z gruntem i nie znajduje się w katalogu obiektów zwolnionych od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nawet gdyby uznać, że jest to obiekt tymczasowy, to nie dokonano zgłoszenia, a po upływie 180 dni i tak wymagana byłaby decyzja o pozwoleniu na budowę. Skargę na ww. postanowienie w całości wnieśli Z. T., A. K. i A. K.1, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 1 pkt prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w braku rzetelnego przedstawienia w treści postanowienia stanu faktycznego oraz przebiegu postępowania dowodowego, w szczególności wyników oględzin, przeprowadzonych przez organ I instancji w terenie na nieruchomości skarżących oraz skąd dokładnie wynikają cechy charakterystyczne obiektu, ustalone przez organ oraz skąd wynika wniosek, że przeładunek towarów i chwilowe pozostawanie towarów w okolicach obiektu rzekomo wymagałoby trwałego związania obiektu z gruntem; jak również wyrażające się w braku omówienia przeznaczenia obiektu oraz materiałów, z jakich został wykonany, z uwzględnieniem ich trwałości oraz braku właściwego przyporządkowania podstaw prawnych postanowienia do stanu faktycznego sprawy w kontekście trwałego związania z gruntem, z ograniczeniem się organu do powołania się na orzecznictwo sądów administracyjnych, co doprowadziło do braku ponownego, rzetelnego rozpoznania sprawy skarżących oraz niezasadnego zaaprobowania wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji; 2. art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do Z. T. oraz A. K.1 niebędących inwestorami obiektu posadowionego na gruncie o nr ewid. [...]; 3. art. 29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie posadowionego na dz. o nr ewid. [...] obiektu za tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w powyższej regulacji, mimo braku trwałego związania obiektu z gruntem, gdyż obiekt był wykonany z lekkich materiałów - blacha, drewno, tekstylia, o przenośnej konstrukcji (m. in. kontenery), a ponadto został zaplanowany do rozebrania po jego wykorzystaniu, a ponadto jego przeznaczenie nie wymagało trwałego związania z gruntem, gdyż związane było jedynie z tymczasowym przechowywaniem towarów podczas przeładunku, co doprowadziło do niezasadnego wstrzymania budowy obiektu budowlanego; 4. art.48 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o wstrzymaniu budowy, podczas gdy realizacja przez skarżących obiektu nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż obiekt stanowił tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego, co doprowadziło do bezzasadnego nałożenia sankcji wynikających z prawa budowlanego na skarżących. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie na ich rzecz, solidarnie, zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdzili, że organ bowiem błędnie dokonał klasyfikacji obiektu jako obiektu na trwale związanego z gruntem, a w konsekwencji również wadliwe ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ przeprowadził jakiekolwiek czynności celem właściwego, ponownego rozpoznania sprawy, poza analizą akt, zgromadzonych przed organem I instancji. Organ nie przedstawił podstaw swoich wniosków, wskazanych w postanowieniu. W zakresie trwałego związania z gruntem ograniczył się do wskazania orzeczeń sądów administracyjnych nie wskazując własnego poglądu w tym zakresie i dlaczego uznanie trwałości związania z gruntem należało zaaprobować jako prawidłowe. Z orzeczeń, na które powołuje się organ wynika, że nawet namiot turystyczny należy traktować jako obiekt na trwale związany z gruntem, bo za pomocą szpilek i śledzi jest zabezpieczony przed warunkami atmosferycznymi. W ten sam sposób przy uwzględnieniu tego orzecznictwa należy traktować kamper przymocowany hakiem/przyczepą do ziemi, czy szałas zbudowany przez harcerzy, a przecież jest to nielogiczne i sprzeczne zarówno z literalnym brzmieniem przepisów prawa i celem/funkcją norm prawnych. Zdaniem skarżących organ całkowicie błędnie ocenił przeznaczenie obiektu, czy też, wskazując bardziej precyzyjnie, nieprawidłowo ocenił dowód z oświadczenia skarżącej Z. T. oraz oględzin obiektu oraz przedstawionej dokumentacji. W żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego funkcja obiektu, tj. przeładunek/tymczasowe/chwilowe pozostawanie w okolicach konstrukcji towarów, wymagałaby trwałego związania obiektu z gruntem. Praktyka w takich sytuacjach prowadzi do wniosku wręcz przeciwnego, obiekt w żaden sposób nie stanowił np. powierzchni magazynowych, gdzie określone towary przechowywane są dłuższy czas, a więc wymagają stałej ochrony przed przesunięciem czy warunkami atmosferycznymi; zaś cel przeładunkowy zakłada jedynie krótkotrwałą obecność w obiekcie (w stanie faktycznym – pod obiektem, gdyż obiekt w zasadzie ogranicza się do istnienia zadaszeń). Organ nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że usunięcie (przemieszczenie) obiektu kontenerowego wymagałoby użycia "specjalistycznego, ciężkiego sprzętu" i z jakiego powodu to rzekomo oznaczałoby na trwałe związanie z gruntem. Kontener ze swej istoty jest skrzynią, zazwyczaj metalową, o zunifikowanych wymiarach i konstrukcji, służąca do przewozu towarów. Kontener ze swej istoty dla przełożenia z jednego miejsca na drugie wymaga co do zasady użycia dźwigu HDS, przy czym nie świadczy to jeszcze o tym, że jest on związany z gruntem. Oczywiście kontenery niekiedy (jak w sprawie) są wykorzystywane w innych celach (w tym np. mieszkaniowym, czy biurowym), nie świadczy to jednak o tym, że są one związane na trwale z gruntem. W tym miejscu wymaga ponownie podkreślenia, że cała konstrukcja na Działce wykonana jest z lekkich materiałów – głównie blachy i nie była w żaden sposób dodatkowo przymocowana do ziemi. Na konstrukcji znajdowały się (i nadal znajdują) także materiały tekstylne (plandeki). Nie jest wiadome, w jaki sposób lekka i mobilna konstrukcja wykonana z blach i tekstyliów rzekomo została "specjalnie" przymocowana do gruntu (nie została), a nadto nie wyjaśniono dlaczego fakt, iż kontener wymaga użycia "ciężkiego sprzętu" świadczy o związaniu z gruntem, skoro przecież przełożenie kontenera/kontenerów) nie wiązało się z żadnymi dodatkowymi pracami poza zdjęciem plandek oraz przełożeniem kontenerów w typowy sposób stosowany w transporcie morskim lub lądowym. Organ w ogóle nie dokonał oceny w przedmiocie daty posadowienia obiektu. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia jest mowa jedynie o 2024 r. (a w decyzji organu I instancji – wrześniu 2024 r.). Brak ustaleń co do da powstania obiektów kontenerowych pozostawał także ważny z uwagi na konieczność właściwego dla zastosowania stanu prawnego. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się także do tego, który tekst prawa budowlanego należało zastosować. W ocenie skarżących opisane naruszenia, w szczególności w zakresie przebiegu postępowania rozpoznawczego, doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia mimo niedysponowania pełnym stanem faktycznym sprawy i niemożliwości odpowiedniego zastosowania regulacji prawa budowlanego, do zaistniałego przypadku. Skarżący wskazali również, że organ błędnie nie zakwalifikował konstrukcji jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego. Aby obiekt należał do ww. kategorii, powinien: być przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od swojej trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki nie później niż przed upływem 180 dni; być niepołączony trwale z gruntem. Natomiast ustalenie, czy obiekt spełnia te wymogi, dokonywane jest każdorazowo na podstawie oceny organu, w konkretnych okolicznościach sprawy, w tym zamiaru inwestora. Zarówno kontenery, a także ich zadaszenie, mogą zostać przemieszczone i łatwo zdemontowane. Co więcej, użyte lekkie materiały nie dają pełnego zabezpieczenia przed zewnętrznymi warunkami, w tym atmosferycznymi. Rozmontowanie obiektu nie wymaga użycia żadnego innego sprzętu niż typowy wymagany dla przeniesienia kontenera podczas transportu morskiego czy lądowego, a konstrukcja nie była w żaden dodatkowy sposób zabezpieczona ani też powiązana z gruntem. Przyjęcie zaś, że każde zabezpieczenie obiektu przed warunkami atmosferycznymi świadczy o trwałości powiązania z gruntem świadczy o całkowitym niezrozumieniu prawa budowlanego i przekroczeniu granic niestety absurdu, bo w takiej sytuacji nawet namiot turystyczny/szałas harcerski jest obiektem budowlanym trwale związanym z nieruchomości. Ponadto konstrukcja na nieruchomości wykazuje podobieństwo do wiaty. Organ w żaden sposób nie odniósł się do możliwości uznania obiektu kontenerowego za wiatę, co pozostaje istotne z punktu widzenia stosownej kwalifikacji obiektu. Ze względu na charakterystyczne cechy zadaszeń, organ winien był powyższe rozważyć, czego jednak nie uczynił. W ocenie skarżących konstrukcja na ich nieruchomości to obiekt tymczasowy, a zatem obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę aktualizowałby się dopiero po 180 dniach. Organ jednak w żaden sposób nie mógł ustalić, od jakiej daty należałoby liczyć 180 dni, gdyż, nie dokonał żadnych ustaleń co do konkretnych dat posadowienia zadaszeń (choć w toku kontroli przedstawiono dokumenty, że odbiór obiektu nastąpił 30 września 2024 r.), zaś obecnie fakt nieusunięcia tymczasowego obiektu wynika z faktu wszczęcia kontroli i postępowania. Nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa budowlanego wynika w głównej mierze z niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędnej oceny dowodów. W żaden sposób nie można stwierdzić, że organ wypełnił swoje podstawowe obowiązki, wynikające z k.p.a. dokonując ponownego rozpoznania sprawy. Działanie organu należy uznać za automatyczne, związane z forsowaniem niezasadnej tezy o konieczności uzyskania przez skarżących pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o wytrzymaniu budowy, które należy do kategorii rozstrzygnięć przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżący. W kontrolowanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organ prawidłowo nałożył na skarżących obowiązek wstrzymania robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego (obiekt składa się z trzech zadaszeń strefy przeładunku i czterech kontenerów połączonych w całość techniczno-użytkową), na działce nr ewid. [...], położonej w Ł., obręb [...] i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 000 złotych w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. budynku. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r., poz. 418), wedle którego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: pkt 1 - bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo pkt 2 - bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: pkt 1 - zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz pkt 2 - usunięcie stanu zagrożenia (ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Zgodnie z art. 48a Pr. bud. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (ust. 1). Wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji (ust. 2). Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3). Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego zasadą jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 7 Pr. bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 1b i ust. 2 Pr. bud.). Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 Pr. bud.). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud.). Tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 Pr. bud. jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Ustawodawca definiując "tymczasowy obiekt budowlany" posłużył się pojęciem "obiektu budowlanego", które zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 1 Pr. bud. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Definicja tymczasowego obiektu budowlanego określa dwie kategorie tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwsza kategoria, to tymczasowe obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Natomiast druga, to tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Zaliczenie obiektu budowlanego, jako tymczasowego, do pierwszej kategorii obiektów zależy od zamiaru inwestora, który zakłada, że okres jego użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż trwałość techniczna, i przewiduje jego przeniesienie w inne miejsce lub rozbiórkę. Ta cecha obiektu budowlanego musi zaś wynikać z projektu budynku, jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii (vide: wyroki NSA z: 27 maja 2008 r., II OSK 566/07 - Lex nr 495008, 14 października 2008 r., II OSK 299/08 - Lex nr 516798). Cechą wyróżniającą drugą grupę tymczasowych obiektów budowlanych stanowi okoliczność, że nie są one trwale połączone z gruntem i są to obiekty mieszczące się w zakresie wyznaczonym przez znaczenie obiektów przykładowo wymienionych w rozważanym przepisie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych cecha "trwałego połączenia z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie w inne miejsce (vide: wyroki NSA z 21 grudnia 2021 r., II OSK 125/19 i z 19 grudnia 2018 r., II OSK 697/18 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje nie tylko metoda i sposób związania go z gruntem, lecz także sama wielkość takiego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające zapewnienia jego stabilizacji (vide: wyroki NSA z: 27 października 2021 r., II OSK 3707/18; 27 maja 2021 r., II OSK 2549/18; 20 sierpnia 2020 r., II OSK 1630/18 - dostępne j.w.). Ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność łatwego przeniesienia obiektu, będącą pochodną jego szybkiego montażu/demontażu, ale poprzez powyższe cechy, co powoduje, że jeżeli przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu jego techniczne właściwości zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania, to obiekt ten pozostaje obiektem budowlanym charakteryzującym się trwałym związaniem z gruntem. Powyżej sformułowane wnioski, co wymaga podkreślenia, są aprobowane w piśmiennictwie dotyczącym zasad realizacji tymczasowych obiektów budowlanych, w szczególności hal namiotowych (por. A. Rawska-Skotniczny, A. Marynowicz, M. Nalepka, Błędy przy projektowaniu stałych i tymczasowych hal namiotowych, XXVIII Międzynarodowa Konferencja Naukowo-Techniczna Awarie budowlane, Międzyzdroje 2017, s. 458-459), gdzie trafnie wskazuje się, że sens fizyczny trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem należy rozumieć w kontekście mechaniki budowli i sprowadza się on do oceny, czy możliwe jest odłączenie obiektu budowlanego od podłoża w sposób nie powodujący zmiany jego schematu statycznego, a co za tym idzie - nośności. Analizując zagadnienie przez pryzmat zapewnienia stateczności obiektu, nie sposób przyjąć, aby obiekt składający się z trzech zadaszeń strefy przeładunku i czterech kontenerów połączonych w całość techniczno-użytkową mogła być nietrwale związana z gruntem. Szczególnie, że zadaszenie te są połączone bezpośrednio z kontenerami morskimi co wynika wprost z załączonych zdjęć do akt sprawy. Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany. Bezspornie posadowienie tymczasowego obiektu budowlanego wymaga co do zasady zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Stanowi o tym wyraźnie art. 29 ust. 1 pkt 7 Pb. Zgodnie z tym unormowaniem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przepis ten dopuszcza czasowe użytkowanie takich obiektów tylko do 180 dni. Tym samym, jeżeli tymczasowy obiekt budowlany ma funkcjonować dłużej w danej lokalizacji, inwestor powinien wystąpić o pozwolenie na jego budowę. Zgodnie bowiem z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Pb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W konsekwencji, każdy obiekt budowlany lub roboty budowlane nie objęte dyspozycją art. 29-31 Pb wymagają pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie oczywistym jest, że skarżący przed posadowieniem spornego obiektu budowlanego nie dokonali wymaganego zgłoszenia ani nie uzyskali pozwolenia na jego budowę. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że do samowolnie posadowionego obiektu budowlanego ma zastosowanie procedura naprawcza z art. 48 Pb. Zgodnie z ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Norma ta ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek faktycznych wskazanych w art. 48 ust. 1 ww. ustawy, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać postanowienie wstrzymujące budowę obiektu budowlanego (brak możliwości zastosowania uznania administracyjnego). Przy czym przepis ten, jak wynika z jego literalnego brzmienia, ma zastosowanie do wszystkich obiektów budowlanych, które wymagają zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, a więc także tymczasowych obiektów budowlanych, które, co wyjaśniono powyżej podlegają bezwzględnie procedurze zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Pb przepis ten ma zastosowanie do obiektu budowlanego będącego w budowie albo już wybudowanego, także w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 Pb). W związku z powyżej wskazanym, za zasadne należy uznać twierdzenie WINB, że niezależnie od tego czy przedmiotowy obiekt budowlany zostanie zakwalifikowany jako budynek trwale związany z gruntem czy też jako tymczasowy obiekt budowlany posadowiony na okres powyżej 180 dni (z naruszeniem art. 28 Pb - bez pozwolenia na budowę) obecne brzmienie art. 48 Pb przewiduje jednakowe skutki prawne (tożsama procedura legalizacyjna dla samowolnej budowy obiektu budowlanego bez zgłoszenia jak i bez pozwolenia na budowę). Wybudowanie bowiem obiektu budowlanego bez zgłoszenia (przy obiekcie na 180 dni) oraz pozwolenia na budowę (na okres powyżej 180 dni) wywołuje identyczne konsekwencje, bowiem obiekt taki wybudowany jest samowolnie, a skutki samowoli budowlanej rozpatrywane będą wg procedury wynikającej z art. 48 Pb. Dodatkowo wskazać należy, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie organu I instancji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy wskazane w art. 48 ust. 3 Pb. Dodatkowo analiza parametrów technicznych przedmiotowego obiektu, jego wymiarów, konstrukcji oraz sposobu posadowienia na gruncie uzasadnia stwierdzenie, że jest to obiekt o znacznych rozmiarach, trwale związany z gruntem, w sposób zapewniający mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącymi go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy swobodne przemieszczenie w inne miejsce. Powyższa konkluzja dodatkowo wyklucza możliwość uznania spornego obiektu budowlanego za tymczasowy obiekt budowlany. A zatem wobec faktu, że inwestorzy zrealizowali obiekt budowlany składający się z trzech zadaszeń strefy przeładunku i czterech kontenerów połączonych w całość techniczno-użytkową, trwale związany z gruntem, która pomimo upływu 180 dni, nie został przeniesiony w inne miejsce lub rozebrany, organ prawidłowo przyjął, że sporny obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ przed jego budową inwestorzy nie legitymowali się decyzją o pozwoleniu na budowę. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organ prawidłowo uruchomił procedurę uregulowaną w art. 48 Pr. bud., rozdział 5b Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, informując sprawców samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ust. 3 i art. 48a Pr. bud. o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Na marginesie należy zauważyć, że pełnomocnik w skardze wskazuje z jednej strony, iż "skarżący nie byli inwestorami obiektu posadowionego na działce o nr ew. [...]", z drugiej natomiast posługuje się sformułowaniem odnoszącym się do "realizacji przez Skarżących obiektu", co pozostaje wewnętrznie sprzeczne. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że "skarżący w żaden sposób nie planowali i nie planują trwałego ich wykorzystywania", a także wskazano na "zamiary inwestora co do obiektu (czy raczej – odnosząc się do realiów przedmiotowej sprawy – brak zamiaru skarżących utrzymywania obiektu po jego wykorzystaniu)". Powyższe okoliczności wskazują, że w toku postępowania skarżący nie kwestionowali faktu występowania w charakterze inwestorów. W konsekwencji zarzuty podniesione w skardze należy uznać za gołosłowne oraz nieznajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto z przepisu art. 52 ust. 1 prawa budowlanego wynika, że: "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". Z akt wynika, że roboty budowlane zostały zakończone, zatem nawet gdyby skarżący nie byli inwestorami (a akta sprawy temu nie zaprzeczają), to organ mógł nałożyć na nich obowiązek jako na właścicieli nieruchomości. Należy zauważyć, że legalizacja samowoli budowlanej, z którą ponad wszelką wątpliwością mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, zależy w dużej mierze od woli inwestorów, właścicieli lub zarządcy obiektu budowlanego, ponieważ wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest ich obowiązkiem a uprawnieniem. Zatem, po wydaniu spornego postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestorzy powinni rozważyć, czy są zainteresowani uruchomieniem procedury legalizacyjnej i podjąć w tym zakresie stosowne kroki. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi odpowiada prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie organy orzekające podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zebrany został kompletny materiał dowodowy, który organy poddały wnikliwej, wszechstronnej i wyczerpującej ocenie, ustalając na jego podstawie niewadliwy stan faktyczny sprawy. Wyniki tych ustaleń organ przedstawił rzetelnie w uzasadnieniu postanowienia sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało ocenić jako chybione. Ubocznie wskazać trzeba, że wydanie rozstrzygnięcia, które nie odpowiada oczekiwaniom skarżących , nie oznacza automatycznie jego wadliwości. Z tych wszystkich względów Sąd, nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. ds