II SA/Łd 564/18

Dnia 23 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...], nr [...]. a.bł. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz K. odmówił G. S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad matką – S. S. Organ uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od lutego 2009 r., a ponadto wnioskodawca ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. S., wskazując, że jego matka uległa wypadkowi w 2009 r., miała wówczas 67 lat i od tego momentu jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Dodał, że posiada zasiłek dla opiekuna, przy czym został przymuszony do wyboru świadczenia mniej korzystnego, a składał oświadczenie, iż w momencie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z mniej dla niego korzystnego zasiłku dla opiekuna. Jego zdaniem przyznany zasiłek nie jest przesłanką negatywną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja z dnia [...] roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. , poz. 267 ze zm.), art.17 ust. 1 b pkt 1, ust. 5 pkt 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2015, póz. 1659 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dalej organ wyjaśnił, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, art. 17 ust. 1 b u.ś.r. uznany został za zgodny z Konstytucją RP i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W związku z tym Kolegium, uznało, iż jedyną negatywną przesłanką do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego jest przesłanka ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna. Kolegium stwierdziło, że znane jest mu stanowisko sądów, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego (zasiłku dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwana świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Kolegium podzieliło jednak pogląd sądów, zgodnie z którym nie można zaistniałej sytuacji, niekorzystnej dla strony uznać za nieodwracalną. W obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca stronie zasiłek dla opiekuna. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie oświadczenie informujące, iż w momencie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawca zrezygnuje z pobierania zasiłku dla opiekuna, jednak na gruncie regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych ww. oświadczenie nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż ma miejsce rezygnacja z przyznanego stronie zasiłku dla opiekuna. Decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne nie zostaje wydawana automatycznie w przypadku kiedy ustalone jest prawo do któregokolwiek ze świadczeń wymienionych w sposób enumeratywny w powołanym art. 17 ust 5 u.ś.r. Decyzja ta nie ma również charakteru aktu administracyjnego wydawanego pod określonymi warunkami (w tym wypadku pod warunkiem zrzeczenia się prawa do zasiłku dla opiekuna). Zdaniem Kolegium obowiązkiem wnioskodawcy jest więc wcześniejsza rezygnacja z zasiłku dla opiekuna, a tego obowiązku G. S. nie wypełnił. Organ wskazał, że dopiero po złożeniu przez wnioskodawcę nowego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uprzedniej rezygnacji z pobieranego dotychczas świadczenia, będzie on przedmiotem ponownych rozważań organu l instancji, przy czym sama rezygnacja z jednego ze świadczeń nie oznacza automatycznego otrzymania świadczenia o podobnym charakterze. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł G. S. Skarżący wyjaśnił, że brak dokonania zmian w ustawie po wyroku Trybunału Konstytucyjnego uniemożliwia mu skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ta sytuacja wymusiła na nim wybór świadczenia mniej korzystnego. Uznał za niesprawiedliwą sytuację, w której jednym opiekunom wypłaca się 520 zł, a innym 1470 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, iż skarżący pobiera zasiłek dla opiekuna przyznany bezterminowo decyzją z dnia [...] r. Tytułem wstępu wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z powyższego wynika, że strona pobierająca zasiłek dla opiekuna nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z unormowania zawartego w art. 17 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w tym przepisie – poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych – muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega – co do zasady – albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną – stosownie do art. 17 ust 1 u.ś.r. Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w jej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" lub "b" u.ś.r. Sąd podziela pogląd organów administracji, który zresztą nie podlega kontestacji strony skarżącej w zakresie uznania, iż strona pobierająca zasiłek dla opiekuna nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Skarżący pobiera zasiłek dla opiekuna, czego nie kwestionuje, ale uwadze organów umknęła treść oświadczenia z dnia 22 lutego 2018 roku, które skarżący dołączył do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W oświadczeniu tym wskazał, że ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, z którego chce zrezygnować w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy wadliwie jednak oceniły to oświadczenie jako niewystarczające do przyjęcia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna. W ocenie Sądu, taka treść oświadczenia skarżącego powinna skutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, a następnie – w razie spełnienia przesłanek – wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięcie treści oświadczenia skarżącego poskutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z wynikającą z art. 6 K.p.a. zasadą praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jakkolwiek art. 6 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to nie można tego przepisu rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającą organ władzy publicznej od obowiązku czuwania na tym, by strona postępowania, wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 29 października 2015 roku, sygn. I OSK 557/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zlekceważenie przez organ władzy publicznej tych elementarnych zasad praworządności w postępowaniu administracyjnym i przyznanie priorytetu przepisowi prawa skutkuje wprost naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Należy podkreślić, że obowiązek przestrzegania przez organy władzy publicznej wskazanych zasad w toku prowadzonych postępowań jest bezwzględny i konsekwentnie egzekwowany w orzecznictwie, także sądów administracyjnych. Z wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika zaś, że organy w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie przez organy normie zawartej w art. 7 K.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego – przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. np. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 roku, sygn. II OSK 3091/15). Natomiast przywołana już wcześniej zasada pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.) wskazuje, iż organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa zostaje naruszona również, kiedy organ nie przestrzega prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 roku, sygn. II GSK 2834/15). Należy zatem w pełni podzielić stanowisko G. S., że niemożliwa do zaakceptowania byłaby sugerowana przez organy sytuacja, kiedy to po zrzeczeniu się zasiłku dla opiekuna i wydaniu decyzji o wygaszeniu prawa do tego zasiłku skarżący byłby pozbawiony jakiegokolwiek świadczenia do czasu wydania nowej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Z przytoczonych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c". A.B.