II SA/Łd 567/15

Dnia 28 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 roku sprawy ze skargi W. Z. i K. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W., prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. LS Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...], na podstawie art. 123 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące doprowadzenia budynku wybudowanego z istotnymi odstępstwami od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 414 w T., do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z uzasadnienia organu, w toku postępowania prowadzonego w sprawie A. i A. S. w przedmiocie doprowadzenia budynku wybudowanego z istotnymi odstępstwami od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę do stanu zgodnego z prawem, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ nałożył na właścicieli budynku obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni szeregu dokumentów. Na wniosek inwestorów organ zmienił termin wykonania obowiązku do dnia 28 lutego 2015 r. W dniu 25 lutego 2015 r. właścicielka wystąpiła o udzielnie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w wybudowanym budynku mieszkalnym. Na wezwanie organu inwestorzy dodatkowo przedłożyli opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń pożarowych. W dniu 10 kwietnia 2015 r. organ wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Wobec powyższego PINB uznał za celowe zawieszenie postępowania, gdyż wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest zgoda na odstępstwo od przepisów. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. Z. zarzuciła błędne wyliczenia co do odległości usytuowania budynku od granicy z jej działką, co za tym naruszenie przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów dotyczących zabezpieczenia pożarowego. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy przypomniał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie realizacji budynku mieszkalnego na działce nr 414 realizowanego z odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1998 r., z uwagi a utratę ważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. wydanego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa). W dniu 25 lutego 2015 r. inwestorzy wystąpili o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w dniu 10 kwietnia 2015 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów, a następnie zawiesił postępowanie wskazując na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie budzi zastrzeżeń. Organ II instancji stwierdził, iż wystąpienie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz oczekiwanie na jego rozpoznanie stanowi w postępowaniu naprawczym zagadnienie wstępne, zagadnienie prejudycjalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. i W. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zwolnienie od kosztów postępowania i ustanowienie pełnomocnika z urzędu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymując stanowisko wywiedzione w zaskarżonym akcie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego dotyczącego doprowadzenia budynku wybudowanego z istotnymi odstępstwami od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego jako podstawę prawną zaskarżonych aktów wskazały przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyjaśniając, iż w toku postępowania legalizacyjnego powstało zagadnienie prawne uzasadniające zawieszenie postępowania. Przyjęły bowiem, iż takim zagadnieniem wstępnym jest ustalenie, że wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla Powiatu [...] wystąpił do Ministra Infrastruktury, na podstawie art. 9 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 2 ustawy o wydanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). W ocenie organu nadzoru budowlanego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego niezbędne jest zawieszenie postępowania dotyczącego doprowadzenia budynku wybudowanego z istotnymi odstępstwami do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie wystąpiło zagadnienie prawne, które obligowało organy nadzoru budowalnego do zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku, gdy organ administracji publicznej poweźmie wiadomość o zaistnieniu okoliczności mogących mieć znaczenie w sprawie jako zagadnienie wstępne, jest obowiązany do ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a tym zagadnieniem. W razie stwierdzenia, iż taki związek istnieje, organ postanawia o zawieszeniu postępowania. Jeśli natomiast związek ten nie występuje, zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1667/14; w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1542/14; w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 69/14 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważywszy powyższe, w ocenie Sądu, niedopuszczalne było zawieszenie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, postępowania legalizacyjnego, gdyż zakończenie tego postępowania nie jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem rozważanego w sprawie zagadnienia wstępnego. Bezsprzecznie nie sposób wykazać związku przyczynowego pomiędzy postępowaniem legalizacyjnym a wystąpieniem do Ministra Infrastruktury o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów. Podkreślić bowiem trzeba, iż stosownie do art. 9 ust. 3 ustawy, na który w swym wystąpieniu wskazuje organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ(organ architektoniczno-budowlany) składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko sądów administracyjnych jest w tej mierze jasne i przesądzające, że zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być udzielona na etapie legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do jej udzielenia. W przepisie tym, co potwierdzono wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określono "moment końcowy", w którym może być udzielona zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a który powinien nastąpić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezsprzecznie zatem, ocena czy w danej sytuacji zachodzi wyjątkowy przypadek (art. 9 ustawy) należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej (por. wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 54/07, z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 590/07, z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1897/11, z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2135/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 616/09). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela w pełni stanowisko, iż zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być udzielona na etapie legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do jej udzielenia. Postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych może prowadzić wyłącznie organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a skoro brak jest możliwości prawnych stosowania tej instytucji "odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych" uregulowanej w art. 9 ustawy w postępowaniu legalizacyjnym, a z takim mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, w którym konieczna jest ocena zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, to niedopuszczalnym było zawieszenia postępowania legalizacyjnego ze wskazaniem na to właśnie wystąpienie w trybie art. 9 ust. 3 ustawy. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym niedopuszczalne było orzeczenie o zawieszeniu postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne, gdyż bezsprzecznie takie zagadnienia w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się one do dokonania wnikliwej oceny okoliczności faktycznych i prawnych odzwierciedlonych w zgromadzonym materiale dowodowym i podjęcia czynności zmierzających do stosownego załatwienia sprawy. Pomimo braku wyraźnie sformułowanych zarzutów skargi, zdaniem Sądu, stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego miały jednak istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 c, § 15 i § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przed radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 poz. 490), jak w punkcie II sentencji wyroku. m.m.