II SA/Łd 568/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło wszczęcia na wniosek R. Ś. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...] położonej w obrębie S., Gmina T. W uzasadnieniu organ administracji podał, że decyzją z dnia [...], nr [...] Wójt Gminy T. zatwierdził na wniosek współwłaścicieli podział nieruchomości nr [...] położonej w S., o powierzchni 0,4100 ha, będącej współwłasnością A. B., W. B., M. B. i K. S. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił R. Ś. – właściciel działki nr [...], graniczącej z działką nr [...] będącej przedmiotem podziału. Wnioskodawca podniósł, iż działka nr [...] nadal jest przedmiotem postępowania w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej do działki nr [...], zaś w dniu 22 listopada 2008r. została złożona w Sądzie Rejonowym w T. skarga o wznowienie postępowania w sprawie o uwłaszczenie działki nr [...]. W związku z czym działka [...] nie powinna być przedmiotem podziału. Następnie wskazując na treść art. 28 i 157 § 2 K.p.a. oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wywodziło, iż zarówno w dacie podziału, jak i obecnie R. Ś. nie przysługują żadne prawa rzeczowe do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (po podziale nr [...] i [...]). To, że domaga się zapewnienia działce nr [...] , której jest właścicielem odpowiedniego dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...] nie daje mu praw strony w postępowaniu podziałowym. Tylko osobie mającej interes prawny (stronie) przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości – poza przypadkami dokonania podziału z urzędu – i tylko stronie służy prawo kwestionowania decyzji dotyczących podziału nieruchomości, czy to w postępowaniu instancyjnym (złożenie odwołania), czy w postępowaniach nadzwyczajnych zmierzających do zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Choć w sytuacji przedstawionej przez R. Ś. można mówić o interesie faktycznym, gdyż niewątpliwie był on zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy o podział sąsiedniej nieruchomości, to jednak posiadanie interesu faktycznego nie jest wystarczające do uznania go za stronę postępowania administracyjnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. Ś. zarzucił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając w/w decyzję nie uwzględniło treści protokołu z dnia 30 kwietnia 1976r. o stanie władania przekazanego Wójtowi Gminy T. wraz z pismem z dnia 17 marca 2009r. Według tego protokołu nieruchomość ta była już dzielona i była przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego przed Sądem Rejonowym w T. sprawie o sygn. akt [...]. W protokole tym stwierdzono, iż działki o nr [...] i [...] są obciążone prawem przejazdu do działki nr [...]. Według opinii uzupełniającej biegłego sądowego z dnia 17 grudnia 2007r. (pkt 6 i 7) rejestry były mocno zniszczone i nosiły ślady wykreślania i nanoszenia danych ołówkiem. W związku z tym R. Ś. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wyjaśnienie komu to miało służyć i dla jakich potrzeb niszczono rejestry. Następnie zaś zauważył, iż po wyjaśnieniu tych kwestii i usunięciu rozbieżności w pomiarach i wytyczeniu granic działka nr [...] może być bez jego wiedzy dzielona. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu organ administracji podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję R. Ś. podniósł, iż jego działka nr [...] leży ugorem, bo nie posiada drogi dojazdowej do drogi powiatowej nr 343 z powodu zagrodzenia przez współwłaścicieli działki nr [...], którzy próbowali na nim w ten sposób wymusić odkupienie od nich części działki nr [...] lub 3 m drogi. Pas o powierzchni około 250 m2, który nie jest objęty postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...], sygn. akt [...] do dnia 16 września 2006r. stanowił przejazd do działki nr [...] i powinno to zostać uwzględnione w decyzji o podziale, za co zobowiązuje się zapłacić wyliczoną sumę pieniędzy na rzecz Skarbu Państwa lub wpłacić na fundusz pożytku publicznego. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 13 października 2009r. uczestniczki postępowania: A.B., W.B. i K.S. wniosły o oddalenie skargi. Uczestniczki postępowania przychyliły się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w domaganiu się stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości w stosunku, do której nie posiada żadnych praw. W piśmie tym podniosły również, iż faktycznie toczyła się sprawa cywilna przed Sądem Rejonowym w T., jednak na skutek cofnięcia wniosku przez R. Ś. postępowanie zostało umorzone, o czym świadczy postanowienie z dnia [...], sygn. akt [...]. Skarżący mógł uzyskać satysfakcjonujące rozstrzygnięcie, bowiem jak wynika z protokołów rozpraw – istniała wola ugodowego załatwienia sprawy. Z uwagi na postawę skarżącego do tego jednak nie doszło. Skarżący sam zrezygnował z możliwości wykupu części działki pod drogę dojazdową, tak jak wcześniej zrezygnował z ustanowienia drogi koniecznej – zapewne z uwagi na konieczność zapłaty odpowiedniego wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przywoływane przez skarżącego argumenty odnoszące się do kwestii zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej działce nr [...] stanowiącej jego własność przez działkę, której dotyczy decyzja Wójta Gminy T. z dnia [...] o podziale działki nr [...], dają skarżącemu przymiot strony tego postępowania, a w konsekwencji, czy może on skutecznie inicjować wszczęcie postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości. W związku z tym przede wszystkim wskazać należy, iż pojęcie strony zostało określone w art. 28 K.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania norm prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi zatem bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Dodać przy tym trzeba, że kwestia legitymacji strony jako pierwszoplanowa w postępowaniu administracyjnym pozwala na pominięcie innych przesłanek materialnoprawnych podziału nieruchomości (por. uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). W myśl art. 97 ust. 1 i ust. 1a lit. a ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Do wniosku tego należy dołączyć dokumenty stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania o podział nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami może być tylko osoba, której przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości, a więc jej właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Tym samym podmioty te są stronami postępowania administracyjnego. Jako strony postępowania podziałowego podmioty te mogą również żądać wszczęcia postępowania w trybach nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego. Nie może zatem skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału. Nie posiada również legitymacji do wszczęcia postępowania nadzorczego w trybie art. 156 K.p.a. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2005r., sygn. akt I SA 1016/03, LEGALIS; wyrok NSA z dnia 24 września 2003r., sygn. akt I SA 2515/01, LEX nr 159259; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002r., sygn. akt I SA 1710/00, LEX nr 82813; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001r., sygn. akt I SA 1289/00, LEGALIS, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1518/05, LEX nr 230645, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Gd 613/08 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2007r., I OSK 1711/06, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 112/07 oraz powołane tam orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2009r., sygn. akt I OSK 202/08 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie, zarówno w dacie wydania decyzji o podziale, jak i w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia [...], skarżący nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej tą decyzją. Brak jest zatem takiej normy prawnej, z której skarżący mógłby wywodzić swoje prawa do dzielonej nieruchomości. W związku z tym za trafne uznać należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., iż nie może on zostać uznany za stronę postępowania podziałowego w rozumieniu art. 28 K.p.a., a w konsekwencji tego, że nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] Jak słusznie zauważył organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sam fakt podziału nie miał żadnego wpływu na zakres praw skarżącego, zaś argumenty przez niego podnoszone wskazują na jego interes faktyczny, a nie prawny. Fakt domagania się zapewnienia działce nr [...], której jest właścicielem odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, nie daje mu praw strony w postępowaniu podziałowym. Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący jedynie w trybie cywilnoprawnym może domagać się ustanowienia dojazdu do swojej nieruchomości przez nieruchomości sąsiednie w oparciu o art. 145 K.c. stanowiący, iż jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna), który to przepis znajduje zastosowanie tylko do stosunków cywilnoprawnych (art. 1 K.c.). W razie braku zgody na obciążenie nieruchomości służebnością możliwe jest jej ustanowienie na drodze sądowej przed sądem powszechnym i wtedy orzeczenie sądu powszechnego staje się źródłem powstania służebności drogowej. Do rozpoznawania spraw ze stosunków z zakresu prawa cywilnego właściwe są bowiem sądy powszechne (art. 177 Konstytucji RP, art. 1 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych – Dz. U. nr 98, poz. 1070 ze zm. oraz art. 1 i art. 2 § 1 K.p.c.). Celu tego nie można więc osiągnąć poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości. Nadmienić przy tym należy, iż administracyjnoprawny tryb ustanowienia służebności drogowej (poprzez wydanie decyzji administracyjnej) ma charakter wyjątkowy i jest dopuszczalny jedynie w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, o czym stanowi art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie. Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie sytuacja, o jakim stanowi ten ostatni przepis nie miała miejsca. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnościq nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ani też kodeksowe lub wynikajace z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z powyższych względów Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. A.D.