II SA/Łd 575/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi SPOŁEM Powszechnej Spółdzielni Spożywców A w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]), 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz SPOŁEM Powszechnej Spółdzielni Spożywców A w Ł. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 10 maja 2002r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część gospodarczą na działkach nr 696/13 i 696/16, położonych w Ł., przy ul. A [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie było, w okresie od dnia 26.lipca 2002r. do dnia 5.czerwca 2006r., zawieszone z uwagi na toczące się przed organami administracji architektoniczno – budowlanej oraz nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego, zlokalizowanego na działce, objętej wnioskiem, pozwolenia na dokończenie budowy tegoż obiektu oraz pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Ostateczną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika wydziału Architektury, Budownictwa i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę budynku usługowego. Ostateczną decyzją z dnia [...]r Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał też w mocy orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...]r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...]r. o pozwoleniu na dokończenie budowy przedmiotowego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...]r. stwierdził natomiast nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...]r. o pozwoleniu na użytkowanie w/w budynku. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w szczególności uzupełnienie projektu w zakresie rozwiązań służących odprowadzeniu wód opadowych w sposób uniemożliwiający zalewanie terenu działek sąsiednich oraz prawidłowe sporządzenie projektu zagospodarowania działek, zawierającego charakterystyczne rzędne, określające ukształtowanie terenu, istniejące i projektowane elementy zagospodarowania, warunki gruntowo – wodne, występujące na działkach oraz warunki posadowienia projektowanego budynku i jego kategorię geotechniczną, pozwala, zdaniem organu, na konkluzję, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny i zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia w sprawie pozwolenia na budowę. Nadto organ wskazał, iż wykonując wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 września 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 695/07 uzupełnił postępowanie o pisemną zgodę Urzędu Miejskiego w Ł. na dojście do posesji inwestorów przez działki nr nr 696/17 i 696/19 stanowiące własność Gminy Miasta Ł., które to działki mają charakter drogowy, oraz zapewnił udział Gminy Miasta Ł. w toczącym się postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Spożywców A w Ł, zarzucając, iż wydana została z naruszeniem przepisów art. 6-8 Kpa oraz §14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i odmówienie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na rozbudowę budynku, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Strona odwołująca się argumentowała, iż żadna z działek inwestycyjnych nie jest przeznaczona pod drogę a zmiana przeznaczenia działek musi być dokonana przez Radę Miasta Ł., zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 i 9a ustawy o samorządzie gminnym. Odwołująca się dodała, iż organ nie uwzględnił wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 12 września 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 695/07, który zwrócił uwagę na konieczność zaprojektowania bezpośredniego dojścia i dojazdu do planowanego budynku z drogi publicznej i wyjaśnienie charakteru działek nr 696/17 i 696/19. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przypomniał, iż zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia [...]r. wydana została po wyroku WSA z dnia 12 września 2007r., sygn. akt II SA/Łd 695/07, którym Sąd uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. o pozwoleniu na rozbudowę. Dalej organ odwoławczy wyjaśnia, iż uwzględniając zarzuty odwołania pismem z dnia 22 kwietnia 2008r. wezwał Spółdzielnię do uzupełnienia odwołania o odpisy z ksiąg wieczystych działek wskazanych w odwołaniu. Przy piśmie z dnia 29 kwietnia 2008r. Spółdzielnia przesłała odpisy ksiąg wieczystych, wynikał z nich sposób korzystania z działek "działka gruntu" albo "działka gruntu i zabudowania", nie określono przeznaczenia działek tj. budowlane czy drogowe. Organ stwierdził, iż nie jest uprawniony do kwestionowania prawidłowości prowadzenia ksiąg i ich zapisów z nich wynikających, iż działki są "działkami gruntowymi" lub "działką gruntową i zabudowaną", nie określając natomiast przeznaczenia działek. W ocenie organu wyjaśniona została tez kwestia dojścia do działek inwestora nr nr 696/13 i 696/16. Nadto organ wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego do działek objętych pozwoleniem na budowę nie jest możliwy dojazd i taki dojazd nie został zaprojektowany i z tego powodu zarzut Spółdzielni w tym zakresie należy uznać za bezzasadny. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi "B" Powszechna Spółdzielnia Spożywców "A" w Ł., powtarzając zarzuty zawarte w złożonym uprzednio odwołaniu, wniosła o jej uchylenie wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją Starosty [...] i oddalenie wniosku W.S. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a nadto zasądzenie kosztów poniesionych w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zgodnie z treścią § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. (ust.1) Do budynku i urządzeń z nim związanych wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. (ust.3) Jak natomiast wynika z projektu zagospodarowania działek, na których realizowana ma być inwestycja, są one zabudowane w taki sposób, że nie ma możności zaprojektowania bezpośredniego dojścia i dojazdu do planowanego budynku z drogi publicznej przez teren własnej działki inwestora. Położony bowiem na froncie działki nr 696/13 budynek handlowo – usługowy posadowiony jest w granicach posesji, co uniemożliwia dojazd i dojście do nowoprojektowanego budynku gospodarczego na działce nr 696/16 bezpośrednio z ulicy A. Z części opisowej do projektu zagospodarowania działki wynika natomiast, że "dojście do budynku (..) z płyt chodnikowych o szerokości 1 m.", przewidziane jest z działek 696/17 i 696/19 (stanowiących własność Gminy Ł.). O ile zatem wskazana szerokość dotyczy dojścia, to zostało ono zaprojektowane z naruszeniem przepisu § 14 ust. 3 cytowanego rozporządzenia. Wyjaśniona w toku postępowania kwestia stron postępowania i wyrażenia zgody przez właściciela działek nr nr 696/17 i 696/19 Gminę Miasto Ł. na dojście do posesji inwestorów jest spełnieniem połowicznym wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu do wyroku WSA z dnia 12 września 2007r., sygn. akt II SA/Łd 695/07. Sąd rozpoznający po raz pierwszy sprawę wskazał też na uchybienia przepisom § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w ocenie Sądu skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na brak możliwości dojścia i dojazdu do nowoprojektowanego budynku zgodnego z przepisami powołanego wyższej rozporządzenia. W ocenie Sądu nie można uznać za wypełnienie w pozostałym zakresie wytycznych zawartych w uzasadnieniu do powołanego wyżej wyroku, przez uznanie, iż jest zapewniony prawidłowy dostęp pieszy do działki nr 696/16, przy braku zmian projektowych planowanej inwestycji o czy pisze organ w uzasadnieniu decyzji. Jako uzasadnienie swego stanowiska co do braku zaprojektowania właściwego dojazdu do działki nr 696/16 organ wskazuje, że w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy do działki objętej pozwoleniem na budowę nie jest możliwy dojazd i taki dojazd nie został zaprojektowany. ( na stronie 6 swego uzasadnienia ) Jednak na stronie 5 uzasadnienia decyzji organ odwoławczy uznaje, iż przepis § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zostały naruszone bowiem szerokość działki nr 696/16 odpowiada szerokości projektowanego budynku i według projektu budowlanego wynosi 7 m a zatem szerokość dojścia jest większa niż wymagana w § 14 rozporządzenia. Skoro zatem ogrodzenie działki nr 696/16 zostanie rozebrane do dostęp do niej będzie możliwy na całej szerokości 7 m z działek nr nr 696/13 i 696/16. Wydaje się, że organ odwoławczy myli, utożsamiając możliwość dostępu do nieruchomości z zaprojektowanym wjazdem na nieruchomość odpowiadającym przeznaczeniu i sposobowi użytkowania. Przyleganie budynku na całej długości działki do granicy z innymi działkami nie oznacza wcale zapewnienie dojazdu do nieruchomości, o czym organ pisze w dalszej części uzasadnienia na stronie 6. Z uwagi na treść przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszym stanie faktycznym i prawnym obowiązany był uwzględnić treść i motywy rozstrzygnięcia wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 września 2007r., sygn. akt II SA/Łd 695/07. Zgodnie bowiem z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie Sądu wywiera bowiem skutki nie tylko w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego czy postępowania administracyjnego, ale również w odniesieniu do ewentualnego, przyszłego postępowania administracyjnego i sądowego w danej sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania mogą odnosić się zarówno do samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnień w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego – pogląd taki wyrażony został m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 1999r., sygnatura akt IV SA 1177/97, publ. System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 47301. Rozstrzygając złożoną skargę sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ administracji do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005r., sygn.akt VII SA/Wa 401/05, publ. System Informacji prawnej LEX, Lex nr 191319). Dla potrzeb niniejszego postępowania wyjaśnić również trzeba, iż zwrot normatywny użyty w powołanym art. 153 p.p.s.a. "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Zatem kiedy mowa o "sprawie" chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu lub podmiotów oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1999r., sygn.akt II SA 1926/98, System Informacji Prawnej LEX, Lex Nr 46258). Stanowisko w powyższym zakresie podzielają zarówno wykształcone na tym tle poglądy doktryny jak i orzecznictwo, wywodzić należy z tych źródeł, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jeżeli ocena prawna nie zostanie uchylona i nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny oraz stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 16 października 1997r., sygn.akt I SA/Po 263/97, Lex Nr 30884; wyrok NSA z 8 grudnia 2000r., sygn.akt IV SA 2295/98, Lex Nr 53401; wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 26 czerwca 2000r., sygn.,akt I SA/Ka 2408/98, Lex Nr 44392). Związanie oceną prawną dotyczy sądu w każdym składzie i bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka. Oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie związany jest zarówno skład orzekający rozpoznający skargę, jak i skład powiększony wyjaśniający wątpliwość prawną w tej sprawie. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie nie może być przedmiotem wyjaśniania w tej samej sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 czerwca 1999r., sygn.akt OPAS 4/99, publ. ONSA 1999/4/118). Związanie oceną prawną oznacza z kolei, iż sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok WSA z dnia 10 listopada 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1597/06, Lex Nr 320090; wyrok WSA z dnia 20 grudnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1803/06, Lex Nr 304131). Jedynie dla porządku należy przypomnieć iż pozostałe ustalenia organów administracji poczynione w toku wydawania pozwolenia na budowę jako nie kwestionowane w ramach kontroli sądowej pozostają nadal aktualne. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż stwierdzone naruszenia prawa pomimo tego, iż dotyczą jednie określonych jej elementów, to jednak mają istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia i deprecjonują je w całości. Uchylając rozstrzygnięcia organów administracji Sąd stwierdził również, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu w kwocie 500 zł. oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, określonemu w oparciu o treść § 14 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej, udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240 zł. ar