II SA/Łd 58/15

Dnia 10 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 roku sprawy ze skargi M. T. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących M. T. i K. T. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp. Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U z 2012r., poz. 647) – powoływanej także jako: "ustawa" lub "u.p.z.p." – i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., nr 98 poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a., odmówił M.T. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na terenie położonym w Ł., przy ulicy A nr 552b/ ul. B, obejmującym działkę o numerze ewidencyjnym 2/9, w obrębie [...], podnosząc, iż inwestycja sprzeczna jest z uchwałą nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" (Dz. Urz .Woj. Łódzkiego nr 245 poz.1979), zaś teren inwestycji, tzn. działka nr 2/9 znajduje się w granicach ww. zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, w oparciu o którą Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji - w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru". Od powyższej decyzji odwołali się M. T. i K. T., zarzucając jej: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. nr 151, poz. 1220 ze zm.), wynikającymi z utworzenia Zespołu Przyrodniczo – Krajobrazowego "Źródła Neru", w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, wprowadzonego uchwałą Rady Miasta w Łodzi z dnia 7 lipca 2010r., nr XCI/1603/10 w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "Źródła Neru", powodującej w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jako sprzecznej z przepisami odrębnymi, o których mowa w ww. przepisie. W związku z powyższym skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżący wnieśli ponadto o zawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego, z uwagi na złożoną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...], utrzymujące w mocy ww. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...]., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętej decyzji wyjaśniono, iż nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru", co skutkowało obowiązkiem uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji z organem wymienionym w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy, bowiem stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 9. o ochronie przyrody zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody. Wobec powyższego, w toku postępowania organ prowadzący sprawę, zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. o uzgodnienie projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji, a postanowieniem z dnia [...], nr [...], organ ten odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, przewidzianego do realizacji na działce nr 2/9 przy ul. A nr 552b w Ł. Postanowienie to, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, zostało utrzymane w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...], nr [...]. W tej sytuacji, ocenę zgodności planowanej inwestycji z przepisami, regulującymi zakres uzgodnienia należy uznać za wiążące w sprawie. Fakt uzyskania negatywnej opinii dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, wskazuje, iż z określonych względów, planowana inwestycja nie może zostać zrealizowana na terenie objętym wnioskiem inwestora. Kończąc organ podkreślił, iż podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji stanowi rozstrzygnięcie organu uzgadniającego. Postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji dla wnioskowanej inwestycji oraz wydane w wyniku jego zaskarżenia, postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, doręczono odwołującym. W istocie to owe postanowienia składają się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, kształtujący jednocześnie w sposób ostateczny rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Ł., wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powyższą decyzję M.T. i K.T. zaskarżyli, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego; - art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia Zespołu Przyrodniczo Krajobrazowego "Źródła Neru", w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, wprowadzonego uchwałą Rady Miasta w Łodzi z dnia 7 lipca 2010r., nr XCI/1603/10, w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "Źródła Neru", powodującej w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jako sprzecznej z przepisami odrębnymi, o których mowa w tym przepisie. Sprawie nadano sygn. akt II SA/Łd 238/13. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 17 maja 2013r. skarżący podnieśli, iż złożyli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012r., wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2123/12. Postanowieniem z dnia 17 maja 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2123/12, zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2014r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1087/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 2123/12 oraz zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]., nr [...] wraz z poprzedzającym je postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]., nr WPN[...]. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 20 stycznia 2015r. podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie, której nadano nową sygn. akt II SA/Łd 58/15. W piśmie z dnia 25 lutego 2015r. skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania w niniejszej spawie z uwagi na toczące się postępowanie uzgodnieniowe, prowadzone w następstwie wydanego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014r. Postanowieniem z dnia 10 marca 2014r. oddalono wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie, przeprowadzona przez organ analiza urbanistyczna wykazała spełnienie powyższych przesłanek, jednakże na skutek odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, w odniesieniu do obszarów, objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody – zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Źródła Neru" przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Ł., wyrażonego w postanowieniu z dnia [...], utrzymanym w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...], organ urbanistyczny stanął na stanowisku, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 powołanej wyżej ustawy, bowiem projektowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami ustawy o ochronie przyrody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze skoncentrowało się natomiast na wiążącym charakterze negatywnego uzgodnienia, dokonanego przez Dyrektora Ochrony Środowiska w trybie art. 60 ust 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy podnosząc, iż organ wydający rozstrzygnięcie główne – decyzję o warunkach zabudowy – jest związany oceną dokonaną przez organ uzgadniający. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie wskazało, iż okoliczność uzyskania przez planowaną inwestycję negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, skutkować musiała odmową ustalenia dlań warunków zabudowy. Stanowisko to, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, jednakże konkluzja to nie prowadzi do uznania skargi w niniejszej sprawie za niezasadną. Po dacie bowiem wydania zaskarżonej decyzji negatywne uzgodnienie, dokonane wskazanymi wyżej postanowieniami, zostało prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawego. W niniejszej sprawie nie można wprawdzie zarzucić organom obu instancji naruszenia przepisów prawa w dacie wydawania przez nie rozstrzygnięć. Postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z [...] oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] pozostawały bowiem w tej dacie w obrocie prawnym. Organy miały zatem prawo i obowiązek wydać rozstrzygnięcie w wspomniane stanowisko organu uzgadniającego. Nie zmienia to jednak faktu, że orzekający w sprawie Sąd bierze pod uwagę nie tylko stan faktyczny i prawny z daty orzekania przez organ II instancji, ale również, w określonych okolicznościach, jego zmianę na skutek zdarzeń, które zaszły przed datą wyrokowania. Jakkolwiek bowiem, stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co oznacza, że ocena legalności koncentruje się, co do zasady, na stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania aktu, obowiązkiem Sądu jest uwzględnienie zdarzeń, które zaszły w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jeżeli dotyczą rozstrzygnięć organów administracyjnych i sądów administracyjnych (art. 170 i 171 p.p.s.a.) wydanych w kontrolowanej sprawie. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1617/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013r., sygn. akt I SA/Kr 1066/10 dostępne w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Skoro zatem w dacie orzekania przez Sąd postanowienia uzgadniające, wydane w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym, zostały prawomocnie uchylone, zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu o odmowie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. To z kolei obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a. W świetle powyższego, brak było podstaw do kolejnego zawieszania postępowania w niniejszej sprawie, bowiem toczące się obecnie przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Ł. postępowanie będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie organu urbanistycznego w toku ponownego rozpoznania sprawy, pozostaje natomiast bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu. IB