II SA/Łd 583/16

Dnia 9 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...]. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, przekazując jednocześnie sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 1 września 2014 r. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. zawiadomił Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o konieczności wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości oznaczonej numerem działki 386/4 o pow. 0,0048 ha, położonej w obrębie geodezyjnym G., gmina P. , powiat [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. na gruntach wsi G. realizuje inwestycję celu publicznego pn.: "B. - ekoregulacja - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta cieku, odcinek w km 0+000 - 5+750 gm. P. , pow. [...]". Decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...]. zadanie to zostało zakwalifikowane do realizacji w ramach działania "poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013. Dla potrzeb realizacji inwestycji niezbędne jest nabycie części nieruchomości przyległych do rzeki w tym działki nr 386/4, położonej we wsi G.. Jest to inwestycja celu publicznego z zakresu melioracji wodnych, podstawowych, której wykonanie będzie przeciwdziałać częstym wylewom rzeki B., powodującym nadmierne i długotrwałe uwilgotnienie przyległych terenów rolnych. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej nr 386/4 o pow. 0,0048 ha stanowiącej własność P.K. i ustaleniu odszkodowania na jego rzecz. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P.K. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Starosta [...], na podstawie art. 112, art. 113 ust. 1, art. 119, art. 121 ust. 1 i art. 123 ust. 1, w związku z art. 6 pkt 4 oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), ponownie orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 386/4 o pow. 0,0048 ha, dla której Sąd Rejonowy w Ł. VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w P. prowadzi księgę wieczystą Nr [...], stanowiącej własność P.K. Ponadto, ustalił odszkodowanie na jego rzecz w wysokości 288,00 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dnia [...] Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych przeprowadził rokowania z właścicielem przedmiotowej nieruchomości, jednak nie wyraził on zgody na przeniesienie tytułu własności poprzez sporządzenie umowy kupna - sprzedaży. Organ wskazał, że dla obszaru, na którym zlokalizowana jest inwestycja, gmina P. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak Burmistrz P. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, która obejmuje przedmiotową nieruchomość. W dziale III księgi wieczystej nr [...] wpisane są ograniczone prawa rzeczowe w postaci służebności osobistej oraz prawa użytkowania nieruchomości na rzecz W. K. i B.K. Służebność ta polega na prawie korzystania z połowy domu mieszkalnego oraz z części wszystkich budynków gospodarczych, a także na dożywotnim prawie użytkowania nieruchomości, z tym że wykonanie tego użytkowania ograniczać się ma do działki o obszarze do 0,1000 ha na działce nr 164, przy czym dom mieszkalny nie znajduje się na terenie objętym postępowaniem wywłaszczeniowym. Starosta [...] wskazał, że stosownie do art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznaczył P. K. dwumiesięczny termin na zawarcie umowy o zbycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego po bezskutecznym upływie tego terminu. W dniu 20 listopada 2014 r., zgodnie z art. 115 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Organ wyjaśnił, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. przeprowadził rokowania w oparciu o operat szacunkowy. Rzeczoznawca majątkowy M.R. w dniu 29 lipca 2015 r. określił wartość rynkową prawa własności na łączną kwotę 288,00 zł, przy czym wartość gruntu oszacował na kwotę 112,00 zł a wartość drzewostanu na kwotę 176,00 zł. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Jako "obszar rynku" rzeczoznawca przyjął rynek lokalny - teren gminy P.. Okresem analizy cen objął dwanaście miesięcy tj. od stycznia 2014 r. do grudnia 2014 r. W oparciu o uzyskane dane utworzono zbiór 18 nieruchomości o cechach najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej, będących przedmiotem umów kupna - sprzedaży na badanym rynku. Organ dodał, że nieruchomości przyjęte do porównań zostały wybrane prawidłowo i spełniają przesłanki nieruchomości podobnej, którą definiuje art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu I instancji opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 29 lipca 2015 r. sporządzona została zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P.K., który zakwestionował poprawność przeprowadzonych rokowań oraz stwierdził, że odszkodowanie jest nieadekwatne do wartości nieruchomości. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...]. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, przekazując jednocześnie sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, że jednym z warunków przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego jest niemożność nabycia nieruchomości w drodze umowy (art. 112 ust. 3 u.g.n.). W rozpatrywanej sprawie Starosta [...] w piśmie z dnia 8 września 2014 r. powołał się na treść art. 115 ust. 2 u.g.n., wyznaczając dwumiesięczny termin do zawarcia umowy nabycia nieruchomości, natomiast zawiadomieniem z dnia 18 listopada 2014 r. wszczął postępowanie wywłaszczeniowe. W toku prowadzonego, przed organem II instancji, postępowania pismem z dnia 30 marca 2016 r., zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego o wskazanie czy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, ma wpływ na jej wartość. Jednocześnie pismem z dnia 30 marca 2016 r. zwrócono się do Starosty [...] o wskazanie w jakiej dacie powstały naniesienia związane z realizacją inwestycji pn. "B. - ekoregulacja - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta cieku, odcinek w km 0+000 - 5+750 gm. P. , pow. [...]". Rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi z dnia 6 kwietnia 2016 r., wyjaśnił że w trakcie opracowywania operatu szacunkowego przeprowadzono analizę, czy cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości i nie istnieje potrzeba uwzględnienia alternatywnego sposobu jej użytkowania. Analiza jednoznacznie wykazała, że cel wywłaszczenia nie ma wpływu na jej wartość rynkową, w związku z czym nie było podstaw określania wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania. Natomiast Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. w piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r., (skierowanym do Starosty) wskazał, że naniesienia związane z realizacją inwestycji powstawały w dniach od 9 maja do 27 maja 2014 r. Ponadto, jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ II instancji z pełnomocnikiem Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. cała inwestycja związana z regulacją rzeki B. została zakończona w 2015 r. Organ podkreślił, że pismem z dnia 1 września 2014 r. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. zawiadomił Starostę [...] o konieczności wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości oznaczonej numerem działki 386/4 o pow. 0,0048 ha. Natomiast wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło w dniu 20 listopada 2014 r., po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy cywilno - prawnej. Wojewoda [...] wskazał, że już sam wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego został złożony w terminie późniejszym niż nastąpiło faktyczne wybudowanie naniesień związanych z celem wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody [...] wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia jest cel publiczny, co wynika z treści art. 112 ust. 3 ustawy. Celem instytucji wywłaszczenia jest pozyskanie tytułu prawnego do nieruchomości po to, aby zrealizować na niej inwestycję celu publicznego. Niezbędność wywłaszczenia musi być oceniona przez pryzmat konkretnego celu publicznego. O konieczności wywłaszczenia świadczy to, że realizacja inwestycji może nastąpić tylko, gdy będzie możliwe korzystanie z nieruchomości w sposób niezależny od woli dotychczasowych właścicieli, a próby cywilnego pozyskania nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Zdaniem organu analiza przepisu art. 112 ust. 3 prowadzi z kolei do wniosku, że w sytuacji, kiedy został już zrealizowany cel publiczny, wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, z uwagi na brak w tym przypadku ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy określone cele inwestycyjne, na potrzeby których nieruchomość miałaby być wywłaszczona, nie zostały jeszcze zrealizowane. W ocenie Wojewody [...] organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę, winien zbadać czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 112 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, naruszenie przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie oraz art. 7 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez niedopełnienie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w kontekście zawartej w art. 11 zasady przekonywania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że za całkowicie bezpodstawne należy uznać, iż cel publiczny został już na danej nieruchomości zrealizowany, bowiem oprócz naniesień powstałych od dnia 9 maja do 27 maja 2014 r. było wykonywane udrożnienie koryta rzeki wzdłuż wszystkich nieruchomości objętych inwestycją. Inwestycja została zakończona w lutym 2015 r. (co potwierdzają protokół odbioru końcowego w/w zadania oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...], o udzieleniu Zarządowi Województwa [...] pozwolenia na użytkowanie). Skarżący stwierdził, że decyzja o wywłaszczeniu nie została wydana ex post, ponieważ cel publiczny w dniu 1 września 2014 r. nie został jeszcze zrealizowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodał, że już sama treść skargi potwierdza, iż na datę orzekania przez organ l instancji w przedmiocie wywłaszczenia, cel wywłaszczenia był już zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie sądowej kontroli poddana została decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Starosty [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tytułem wstępu wskazać należy, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami w dziale III, rozdziale IV zatytułowanym "wywłaszczenie nieruchomości", uregulowano dwa sposoby nabywania, w drodze decyzji, prawa własności. Pierwszy, przez wywłaszczenie oraz drugi – poprzez stwierdzenie nabycia prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jeśli chodzi o pierwszy ze sposobów nabycia prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, to zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, dalej: u.g.n.), wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Decyzja o wywłaszczeniu ma dopiero umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia. Z przepisu tego w sposób nie budzący wątpliwości wynika zatem, że niedopuszczalnym jest wydanie decyzji o wywłaszczeniu, gdy cel publiczny został już zrealizowany, przy czym zasada ta nie jest kwestionowana zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie (por. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007 r., str. 59 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 481/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 642/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 546/09). Drugi sposób nabycia prawa uregulowany jest w art. 122a u.g.n. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323). Zgodnie z tym przepisem jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy, a po bezskutecznym jego upływie odszkodowanie ustala według przepisów rozdziału 5 ustawy. Przepis art. 122a u.g.n. jest unormowaniem szczególnym, umożliwiającym uregulowanie stanów prawno-rzeczowych tych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny. Jako przepis szczególny, art. 122a nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Stosując natomiast wykładnią gramatyczną, omawiany przepis będzie miał zastosowanie do takich stanów faktycznych, w których w toku postępowania wywłaszczeniowego, jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej o wywłaszczeniu, cel publiczny został zrealizowany. Zatem warunkiem niezbędnym do skorzystania z tej regulacji, po spełnieniu pozostałych przesłanek wymaganych do wydania decyzji orzekającej o nabyciu prawa, jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Interpretacja ta wynika nie tylko z literalnego brzmienia powyższego przepisu ale też w analogiczny sposób przepis art. 122a u.g.n. odczytywany jest w literaturze przedmiotu (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wydawnictwo LEX 2013). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z drugim ze sposobów nabycia prawa własności. Bezsporne jest bowiem w niniejszej sprawie, że pismem z dnia 1 września 2014 r. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. zawiadomił Starostę [...] o konieczności wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości oznaczonej numerem działki 386/4. Bezsporny jest również charakter celu wywłaszczenia, który odpowiada wymogom art. 6 pkt 4 u.g.n. Przedmiotowa inwestycja należy bowiem do zadania z zakresu melioracji wodnych, którego wykonanie miało przeciwdziałać wylewom rzeki B. na przyległe tereny rolne. Nie jest w sprawie kwestionowane, że na skutek bezskutecznego upływu dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy z art. 114 ust. 1 u.g.n., w dniu 20 listopada 2014 r. zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Organy administracji ustaliły nadto, że naniesienia związane z realizacją inwestycji pn.: "B. – ekoregulacja – kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta cieku, odcinek w km 0+000 – 5+750 gm. P. , pow. [...]" powstawały w okresie 9 maja - 27 maja 2014 r., przy czym cała inwestycja związana z regulacją rzeki B. została zakończona w lutym 2015 r., o czym świadczy m.in. protokół odbioru końcowego wspomnianej inwestycji z dnia 24 lutego 2015 r. Z zestawienia powyższych dat wyraźnie wynika, że w przedmiotowej sprawie cel publiczny został zrealizowany po wszczęciu, ale przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego tj. zanim wydana została ostateczna decyzja o wywłaszczeniu. Podkreślić warto, że momentem decydującym z punktu widzenia instytucji wywłaszczenia jest wydanie ostatecznej decyzji w przedmiocie wywłaszczenia, a nie - jak zdaje się sugerować strona skarżąca w skardze - moment wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Rację przyznać należy zatem Wojewodzie [...]emu, że do tak opisanego stanu faktycznego nie miał zastosowania art. 112 ust. 3 u.g.n. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona argumentacja organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich powodów skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. IB