II SA/Łd 59/09

Dnia 19 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazującej wykonanie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania K. S. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] roku wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] nakazującą inwestorowi – M. K. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z prawem przegrodzenia klatki schodowej na poziomie II kondygnacji w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] roku. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że K. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania wskazując, że jako strona postępowania, nie miał doręczonej decyzji z dnia [...] roku. Tym niemniej, dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wskazują, że K. S. brał udział w postępowaniu prowadzonym w sprawie. Korespondencja dla niego doręczana była na adres do korespondencji, a on sam niejednokrotnie przeglądał akta administracyjne. Decyzja kończąca postępowanie była odebrana przez osobę, która powołała się na stosowne do tego upoważnienie. W tej sytuacji organ uznał, że K. S. jako strona postępowania nie został pozbawiony udziału w postępowaniu, w którym wydano ostateczną decyzję kończącą postępowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że był on prawidłowo informowany o czynnościach postępowania. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ostatecznej decyzji z dnia [...] roku. Zdaniem odwołującego się, korespondencja w zakończonej sprawie była kierowana na niewłaściwy adres, co w konsekwencji pozbawiło go możliwości obrony swoich praw. Przesyłka odebrana przez inną osobę niż adresat, nie została mu doręczona. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] roku o odmowie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] roku o wznowieniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że powodem uchylenia decyzji oraz poprzedzającego go postanowienia nie są okoliczności wskazane w odwołaniu. W ocenie organu, podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, na etapie którego organ winien przede wszystkim ustalić swoją właściwość w sprawie (art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz, czy decyzja, której wniosek dotyczy jest decyzją ostateczną. Następnie organ winien sprawdzić, czy wnoszącemu podanie przysługuje przymiot strony i czy złożony wniosek nie jest spóźniony (art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego), a także sprawdzić, czy przyczyny, z powodu których strona żąda wznowienia znajdują się na liście przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero, gdy wynik wyżej wskazanych działań jest w pełni pozytywny, organ może orzec o wznowieniu postępowania. W rozpatrywanej sprawie, organ I instancji wydając postanowienie o wznowieniu postępowania takich ustaleń nie poczynił, przez co naruszył powołany przepis prawa procesowego. Fakt ten skutkuje też tym, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wadliwie wydanego postanowienia. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, a zatem jego zgodność z prawem można ocenić dopiero w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej wznowione postępowanie. W skardze na powyższą decyzję M. K. wniósł o jej uchylenie w całości i utrzymanie w mocy decyzji I instancji. W uzasadnieniu skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że twierdzenia zawarte w odwołaniu nie są prawdziwe. Korespondencja zarówno od organów nadzoru budowlanego, jak i od innych organów, od 2002 roku, była kierowana na ten sam adres do uczestnika postępowania. Pełnomocnik K. S. na stałe mieszka pod adresem wskazanym, jako adres do korespondencji, a on sam, co ok. 10 – 12 dni przyjeżdża do kraju. Argumenty wskazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, jako podstawa wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji I instancji, są sprzeczne z wcześniejszym stanowiskiem tego organu wyrażonym w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji. Organ II instancji rozpoznając odwołanie naruszył terminy rozpoznania sprawy, czym rażąco uchybił przepisom art. 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem składu orzekającego, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W stanie faktycznym sprawy, wskazana przez uczestnika postępowania podstawa wznowienia postępowania to art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji postanowieniem wznowił postępowania, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją I instancji odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji uchylił decyzję I instancji oraz postanowienie o wznowieniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego wyrażono pogląd, że w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest niezbędne wznawianie postępowania w formie postanowienia, bowiem organ w postępowaniu prowadzonym przed wznowieniem postępowania powinien ustalić zaistnienie przyczyn wznowienia. Innymi słowy, organ powinien w postępowaniu wstępnym (co do przyczyn wznowienia) ustalić, czy zaistniała w sprawie wskazana podstawa wznowienia. Zgodnie z regulacją art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji (art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pogląd taki potwierdza np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 roku, IV SA/Wa 295/07 (Lex Nr 339449), wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2008 roku, II SA/Po 83/08 (Lex Nr 499771), wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2008 roku, II SA/Gd 79/08 (Lex Nr 424799), wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2008 roku, II SA/Wr 745/07 (Lex Nr 467117). Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela to stanowisko. W tej sytuacji stanowisko organu odwoławczego co do podstawy wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji i postanowienia organu I instancji, było błędne. Po uchyleniu decyzji organu odwoławczego, organ ten zobligowany będzie rozpoznać odwołanie pod kątem merytorycznych uwag w nim zawartych. Tym samym ustosunkowanie się do zarzutów skargi w tej chwili będzie przedwczesne. Można jedynie wyjaśnić, że naruszenie terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia. W trakcie przewlekłego prowadzenia postępowania, strona może złożyć zażalenie na bezczynność organu do organu wyższej instancji, na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie skargę na bezczynność do sądu administracyjnego. Reasumując powyższe rozważania, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.