II SA/Łd 606/12

Dnia 21 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia zasad korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie Gminy G. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skargą z dnia 28 maja 2012r. Prokurator Rejonowy w Z. zaskarżył uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie określenia zasad korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie gminy G.. Prokurator ww. uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r., nr 13, poz. 74 ze zm.), a także § 2 ust. 1 pkt 1-6 i ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalenia opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz.U. z 1996r., nr 151, poz. 716 ze zm.) poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych. Następnie Prokurator podniósł, iż ustawa samorządowa zawiera generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy (przede wszystkim radę gminy). Zgodnie z tym, organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powołany przepis nie może stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku do ponoszenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji ogólnospławnej. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego czyli posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy. Dyspozycja określa postępowanie adresata, ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności i stanowi podstawę do obliczenia oraz ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Prokurator podkreślił, że jeżeli akt prawotwórczy (uchwala gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Następnie Prokurator stwierdził, iż w polskim systemie prawa żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzenia opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tymczasem zaskarżona uchwała w § 7 stanowi, że posiadacze nieruchomości są obowiązani uzyskać zgodę do podłączenia do sieci wodociągowej po wniesieniu na rzecz budżetu gminy opłaty w wysokości równowartości 600m³ wody według stawki obowiązującej na terenie gminy. Opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zaskarżona uchwała wykracza zatem poza prawotwórcze kompetencje gminy ustalone w ustawie o samorządzie gminnym. Nie ma bowiem wyraźnego upoważnienia ustawowego, nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto Prokurator podkreślił, iż jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich, a także wprowadzanie opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest bowiem dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Artykuł 40 ust. 2 pkt 4 ustawy zatem nie jest i nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej obowiązek odpłatności za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy G. z dnia [...]r., nr [...] została uchylona przez Radę Gminy G. uchwałą z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy G., o czym stanowi § 44 tej uchwały. W związku z powyższym zaskarżona uchwała nie obowiązuje od dnia wejścia w życie nowej uchwały tj. od dnia 9 marca 2006 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., powoływana także jako ustawa) stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 P.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała określa zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty korzystające z tych urządzeń i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 42 ust. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996r., nr 13, poz. 74 ze zm.), zwana od 1 stycznia 1999r. ustawą o samorządzie gminnym. Wymienione przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym zawierały upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Ustawa o samorządzie terytorialnym w art. 40 ust. 1 uzupełniała więc konstytucyjne granice stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jednocześnie określając, że nie mogą one wykraczać poza upoważnienia ustawowe. Stosownie do art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym organy gminy mogły wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z powyższym niedopuszczalne jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podstawowymi, wykraczały poza unormowanie ustawowe. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy. Traci bowiem wtedy swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienie ustawowe (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010r., sygn. akt III SA/Kr 1/09 publ. LEX nr 686754). Z taką właśnie sytuacją przekroczenia granic upoważnienia ustawowego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010r. sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994r. sygn. akt SA/Po 230/94 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez Radę opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę, w zaskarżonej części, sprzeczną z prawem. Sąd nie uwzględnił nadto argumentacji organu, według której skargę należy oddalić, bowiem zaskarżony akt z powodu zastąpienia go inną uchwałą, przestał obowiązywać od dnia 9 marca 2006r. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że brak stosowania danej uchwały, a nawet jej uchylenie przez organ stanowiący gminy, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko potwierdza również pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (podobnie: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Ol 892/10 publ. LEX nr 754097; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2008r. sygn. akt II SA/Ol 458/08 publ. LEX nr 475256). Ponadto podkreślenia wymaga, iż podstawą prawną zaskarżonej uchwały był również § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków. Powołany regulował kwestię ustalania przez radę gminy opłat za eksploatację urządzeń stanowiących własność gminy i komunalnych osób prawnych, jednakże przepis, o którym mowa został uznany za niezgodny z art. 107 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 ze zm., obowiązującej do 1 stycznia 2002r.), a tym samym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 1999r. (Dz.U. nr 36, poz. 356) został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym wyrokiem wymieniony wyżej przepis utracił moc z dniem 23 kwietnia 1999r., tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...]r., a zatem w dacie, kiedy § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia już nie obowiązywał. Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Innymi słowy niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu od już daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O stwierdzeniu niewykonalności zaskarżonej uchwały do dnia uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. m.ch.