II SA/Łd 607/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska ( spr. ), Protokolant Asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2010 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat J. P. – J., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], p. [...] kwotę 292,80 ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100 ) złotych, która zawiera należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu E. P. przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części K.p.a.) oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2008 roku, Nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2005 roku, Nr 267, poz. 2259 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], którą przyznano E.P. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności na okres od dnia 1 czerwca 2009 roku do dnia 30 września 2009 roku w wysokości 120 zł miesięcznie. E.P. odwołał się od powyższej decyzji domagając się przyznania zasiłku w kwocie 240 zł. Wskazał nadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 727/09. Wskazaną na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał rozstrzygnięcie pierwszo instancyjne w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wysokość przyznanego zasiłku wynika z ustalenia, iż skarżący wraz z konkubiną otrzymali w czerwcu 2009 roku pomoc w formie zasiłku okresowego w kwocie 254,86 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 192,29 zł. Otrzymali oni również pomoc w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w postaci posiłków w jadłodajni z zapewnieniem prowiantu na dni wolne od pracy, a wartość tej pomocy wyniosła w wymienionym okresie 240 zł. Wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubiną K.S. Oboje nie pracują, są zarejestrowani w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, nie pracują dorywczo, oboje mają także stwierdzony lekki stopień niepełnosprawności. Sytuacja rodziny w miesiącu czerwcu 2009 roku była trudna. Organ wyliczył również, że pomoc przyznana E.P. z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności łącznie wyniosła 360 zł miesięcznie w okresie od czerwca do września 2009 roku. Nadto organ zaznaczył, iż w związku z ograniczonymi środkami oraz liczbą świadczeniobiorców średnia wartość pomocy w czerwcu 2009 roku wynosiła 214,86 zł, wskazując również ogólną kwotę wydatkowaną na ten cel (245 800,80 zł) oraz liczbę świadczeń przyznanych rodzinom i osobom w czerwcu 2009 roku na pomoc w formie posiłków i zasiłków celowych (1144). Zdaniem Kolegium, organ I instancji ocenił zarówno sytuację rodziny E.P. jak i własne możliwości finansowe, stosując się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 727/09. Sąd uchylając bowiem poprzednie rozstrzygnięcia organów obu instancji wskazał na obowiązek podjęcia działań zmierzających do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia wszelkich rozważań zawartych w motywach. Organ II instancji podkreślił również, że uchylenie decyzji przez sąd nie oznacza jednak, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji zobowiązany jest do przyznania zasiłku celowego w żądanej wysokości tj. 240 zł. miesięcznie. W wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uznał, że sytuacja skarżącego należy do trudnych, lecz jednocześnie organ pomocy społecznej musi mieć na względzie potrzeby wszystkich swoich podopiecznych. Organ wskazał również na treść przepisu art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględniane, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. E.P. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący podniósł, iż jego zdaniem świadczenia na dożywianie nie są przyznawane sprawiedliwie i czuje się tym pokrzywdzony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], którą przyznano E.P. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności na okres od dnia 1 czerwca 2009 roku do dnia 30 września 2009 roku w wysokości 120 zł miesięcznie. Materialno prawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). Zgodnie z art. 3 i art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150% kryterium dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Stosownie do art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W tej sytuacji należy wziąć pod uwagę zasady określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku, Nr 175, poz. 1362, ze zm.), zwanej dalej u.p.s. Wśród świadczeń z pomocy społecznej, jak wynika to z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca przewidział m. in. świadczenie w formie zasiłku celowego. Stosownie do przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany stronie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nie budzi wątpliwości fakt, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej (a wiec nie każdej) potrzeby życiowe. Z woli ustawodawcy, zasiłek celowy jest świadczeniem z pomocy społecznej, które może, ale nie musi zostać przyznane, nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, aby je otrzymać. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy.). Trzeba zatem stwierdzić, że w tej sytuacji wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Fakultatywność świadczenia wynika z samego sformułowania treści przepisu art. 39 cytowanej ustawy, gdzie użyto sformułowania "może być przyznany". To z kolei powoduje, że decyzja w sprawie zasiłku celowego wydawana jest w granicach uznania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że uznanie administracyjne nie może oznaczać oczywiście dowolności postępowania administracyjnego. W tym miejscu przytoczyć należy tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 299415), gdzie wskazano, że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (pkt 1). Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu da oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości (pkt 2). Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (pkt 3). Podobne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Warto tu zwrócić uwagę na: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 884/07 (Lex nr 382752), wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 94/06 (Lex nr 209723), wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1825/05 (Lex nr 194040), wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa1553/04 (Lex nr 192950). Zdaniem Sądu, po zbadaniu okoliczności sprawy w kontekście zgromadzonych dokumentów, wbrew zarzutom skargi, podzielić należy w pełni argumentację organu zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim podkreślić należy, iż organy zastosowały się do wytycznych zawartych w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 727/09, do czego zobligowane były na mocy art. 153 p.p.s.a. Zarówno dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują, że wnikliwie ustalono sytuację materialną jak i osobistą skarżącego w omawianym okresie, prawidłowo przyjmując, że spełniał on kryteria do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego w ramach wieloletniego programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Wskazano również, jakimi środkami przeznaczonymi na udzielanie pomocy w formie zasiłków celowych dysponował organ pomocowy, jaka była liczba świadczeń przyznanych rodzinom i osobom pomoc w formie posiłków oraz zasiłków celowych a także jakimi kryteriami kierowano się przy ich przyznawaniu. W ocenie Sądu, rzeczą właściwych organów jest wyważenie przyznawanej pomocy z uwzględnieniem sytuacji subiektywnej uprawnionego i sytuacji obiektywnej, na którą składa się sytuacja finansowa ośrodka i konieczność zabezpieczenia, choć w części, potrzeb znacznej liczby innych osób znajdujących się w bardzo trudnej sytuacji życiowej i materialnej, z czego organ wywiązał się w sposób należyty. W przedmiotowej sprawie zwrócić należy również uwagę na przepis art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wskazującego, że w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania, na rzecz wymienionych podmiotów – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo też świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Organ wyliczył, że pomoc przyznana pomoc dla rodziny z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności łącznie wyniosła 360 zł miesięcznie w okresie od czerwca do września 2009 roku ( wartość posiłków w jadłodajni Caritas z zapewnieniem prowiantu na dni wolne od pracy – 240 zł + świadczenie pieniężne 120 zł). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, iż organy obu instancji w sposób wyczerpujący dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego na dożywianie. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, granic uznania administracyjnego nie przekroczono a zatem nie można postawić organom administracji zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. W konsekwencji, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.