II SA/Łd 607/25

Dnia 14 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędzia WSA Tomasz Porczyński, asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, Protokolant, w składzie następującym: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 roku sprawy ze skargi B. K. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 15 lipca 2025 r. nr KO.430.17.2025 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. dc Zaskarżoną decyzją z dnia 24 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 1[...] § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 6 maja 2025 r. nr 14/2025 w sprawie opłaty adiacenckiej w wysokości 4.530,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 3,8833 ha, na skutek jej podziału. Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją z dnia 6 maja 2025 r. organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 4.530,00 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 3,8833 ha (przed podziałem), położonej w P. przy ul. [...]. Do wniesienia opłaty zobowiązani zostali B.K. i W.K. jako właściciele nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. 23 lipca 2022 r. W ocenie organu I instancji, spełnione zostały wszystkie przesłanki, od których zależy ustalenie opłaty adiacenckiej, tj. dokonano podziału nieruchomości, a Rada Miasta w Piotrkowie Trybunalskim podjęła uchwałę w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz na podstawie operatu szacunkowego sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego wykazano wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim wnieśli B.K. i W.K., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i ponowne sporządzenie operatu szacunkowego ze względu na rażące zawyżenie ceny gruntu. W ocenie odwołujących się, aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie gruntu jest nieuzasadniona, a tak znaczny wzrost wartości nieruchomości i analiza gruntu przeprowadzona przez rzeczoznawcę nie może stanowić podstawy do takiej podwyżki. Ponadto w odwołaniu wskazano, że operat szacunkowy z dnia 10 marca 2025 r. tyczący wyceny wartości nieruchomości, sporządzony na zlecenie organu I instancji zawiera szereg istotnych błędów, wystarczających do uznania dokonanej aktualizacji za nieuzasadnioną. Odwołujący podnieśli również, że "droga ta jest nieutrzymywana, niewykonywana przez miasto, utrzymywana przez użytkowników". Jednocześnie wskazali, że z oszacowania powinna zostać odliczona działka, która jest zalesiona, z uwagi na to, że powierzchnia tej działki jest zbyt mała do samodzielnego zagospodarowania. Tym samym wzrost wartości nieruchomości, a przez to ustalona opłata jest nieadekwatna to stanu faktycznego sprawy. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 15 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że opłata adiacencka została ustalona B. K. i W.K., ponieważ to oni byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 23 lipca 2022 r., kiedy to stała się ostateczną decyzja Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 29 czerwca 2022 r. zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości. Następnie organ wskazał, że w dniu 10 marca 2025 r. rzeczoznawca majątkowy R. B. sporządził operat szacunkowy określający wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, przed i po podziale. Do wyceny nieruchomości, według stanu po podziale rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, natomiast do wyceny według stanu przed podziałem zastosował regulację wynikającą z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U.2023.1832), dalej jako: "rozporządzenie". Nieruchomość będąca własnością B. i W. małżonków K. stanowiła przed podziałem działkę nr [...] o powierzchni 3,8834 ha, zaś po podziale powstały 3 działki, nr [...] o powierzchni 3,7969 ha, nr [...] o powierzchni 0,0[...]7 ha i nr [...] o powierzchni 0,0587 ha. Decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r. Organ zatwierdził podział ww. działki nr [...], wraz z podziałem działek nr [...], nr [...] i nr [...]. W decyzji wskazano, iż podział zatwierdza się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe, celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla wydzielonych działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...] oraz nr [...] w obrębie [...], przy czym całość gospodarczą stanowić będzie działka nr [...] w obrębie [...] i działka nr [...] w obrębie [...]. Obsługa komunikacyjna wydzielonych działek zapewniona zostanie od strony ul. [...]. Kolegium wyjaśniło także, że podział działek nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...] oraz działki nr [...] w obrębie [...], nastąpił na podstawie art. 93 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2024.1145 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", a nie na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., jak wadliwie wskazano to w decyzji organu I instancji, w celu wydzielenia drogi wewnętrznej na terenach rolnych, składającej się z działek nr [...] w obrębie [...] oraz działek nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...]. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy zaznaczył, iż zgodnie z ww. decyzją podziałową oraz mapą z projektem podziału nieruchomości i wykazem zmian gruntowych zawartych na mapie, powierzchnia działki nr [...] przed podziałem wynosiła 3,8834 ha, a różnica w powierzchni działek pomiędzy stanem "nowym" i stanem dotychczasowym wynika z zastosowania w stanie nowym poprawki odwzorowawczej. Powierzchnie nowo wydzielonych działek nr [...], nr [...] i nr [...] uległy zmianie i łącznie wyniosły 3,8833 ha. W związku z powyższym do wyceny nieruchomości przed i po podziale rzeczoznawca przyjął powierzchnię działki jako 3,8833 ha. Jednocześnie organ podkreślił, że dla terenu, na którym usytuowana jest działka nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dla tej działki nie funkcjonuje też decyzja o warunkach zabudowy. Na podstawie obowiązującej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, zatwierdzonego uchwałą Nr XLIX/625/22 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 marca 2022 r. ustalono, że zabudowane części działek nr [...] i nr [...] położone są na terenie zabudowy zagrodowej, oznaczonej symbolem RM, działka nr [...] oraz pozostała część niezabudowana działek nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...] położone są na terenach gruntów rolnych oznaczonych symbolem R, natomiast działki nr [...], nr [...] i nr [...] oraz działka nr [...] położone są na terenie projektowanej drogi lokalnej oznaczonej symbolem L. W celu wykonania wyceny rzeczoznawca zebrał informacje o sprzedanych niezabudowanych nieruchomościach gruntowych w okresie od czerwca 2019 r. do lipca 2022 r., położonych na terenie P.. Szczegółową analizę wykonał na podstawie 254 transakcji nieruchomościami położonymi w ww. mieście o powierzchniach od 0,0078 do 2,3731 ha. Analizowane nieruchomości przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową, usługową, produkcyjno-usługową oraz stanowiły tereny rolne, a także tereny dróg. Transakcje nieruchomościami położonymi w obrębach śródmiejskich zostały pominięte w analizie ze względu na wysoki poziom urbanizacji terenu, co wskazuje na brak podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Badany okres analizy został rozszerzony o lata 2019-2022 ze względu na brak transakcji, w szczególności nieruchomości o powierzchniach powyżej 0,5 ha o przeznaczeniu mieszkaniowo-rolnym oraz brak nieruchomości stanowiących tereny komunikacji - pod drogi publiczne, wewnętrze lub pod poszerzenie dróg. Pomimo rozszerzenia okresu analizy na rynku nie odnotowano nieruchomości "wieloprzeznaczeniowych", takich jak przedmiotowe, co było podstawą do ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem parametrycznie. W operacie szacunkowym, na wykresie nr 2, przedstawiono zależność ceny 1 m2 gruntu od wielkości powierzchni nieruchomości, natomiast na wykresie nr 3 przedstawiono zależność ceny od lokalizacji. Odnosząc się do analizy transakcji niezabudowanych nieruchomości Kolegium wskazało, że wykazała ona dużą rozbieżność cenową, na którą wpływ ma szczególnie lokalizacja, dostępność komunikacyjna, dostępność do infrastruktury technicznej, przeznaczenie terenu, kształt i możliwości wykorzystania powierzchni oraz wielkość nieruchomości. Ceny analizowanych transakcji zawierały się w przedziale od 3,31 zł/m2 do 299,10 zł/m2, a cena średnia wyniosła 84,62 zł/m2. Z wykresu nr 2 wynika, że cecha "wielkość powierzchni" odzwierciedla popyt rynkowy na nieruchomości, który maleje wraz ze wzrostem powierzchni. Najwyższe ceny uzyskują nieruchomości o powierzchniach poniżej 1.000 m2, najniższe - nieruchomości o powierzchniach powyżej 0,5 ha. Wnioski z przeprowadzonej analizy na terenie P. są następujące: - ceny nieruchomości (ok. 20% wszystkich transakcji) o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową, produkcyjno-usługową, usługową oraz o przeznaczeniu rolniczym na badanym terenie o powierzchni powyżej 3.000 m2 kształtują się w przedziale od 3,31 zł/m2 do 160,00 zł/m2, średnia cena to 50,10 zł/m2, mediana 41,32 zł/m2. Odchylenie standardowe (średnie odchylenie od średniej arytmetycznej) wynosi 37,98 zł/m2. Mediana jest niższa od średniej, co oznacza, że rozkład cen jest symetryczny z nieznaczną przewagą skrajnych cen minimalnych. Współczynnik zmienności w badanym przedziale wynosi 76%, co świadczy o bardzo silnym zróżnicowaniu ceny; - ceny 1 m2 nieruchomości o powierzchniach do 3.000 m2, przeznaczonych głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na badanym rynku kształtują się w przedziale od 4,20 zł/m2 do 299,10 zł/m2, średnia cena to 92,87 zł/m2, mediana 88,29 zł/m2. Odchylenie standardowe (średnie odchylenie od średniej arytmetycznej) wynosi 45,25 zł/m2. W zakresie cenowym dla nieruchomości o powierzchni do 0,3 ha mediana jest niższa od średniej, co oznacza, że rozkład cen jest symetryczny z nieznaczną przewagą skrajnych cen minimalnych. Z kolei współczynnik zmienności kształtuje się na poziomie 49%, co wskazuje na silne zróżnicowanie ceny (przedział 40-60%); - z analizy gruntów przeznaczonych pod zabudowę usługową, produkcyjno-usługową wynika, że ceny 1 m2 nieruchomości o powierzchni w zakresie 3.000 m2 - 7.8[...] m2 kształtują się w przedziale od 30,01 zł/m2 do 82,29 zł/m2, średnia cena to 71,83 zł/m2, mediana 75,00 zł/m2; - nieruchomości będące przedmiotem sprzedaży w okresie od czerwca 2019 r. do lipca 2022 r. przeanalizowano pod kątem położenia, przeznaczenia, dostępności komunikacyjnej do urządzeń infrastruktury technicznej oraz kształtu i możliwości zabudowy/zagospodarowania terenu; - na wykresie nr 3 uwidoczniono rozkład cen 1 m2 od lokalizacji na terenach podmiejskich miasta. Najwyższe ceny odnotowano na terenach, które charakteryzują się dużym pokryciem terenu przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pełnym uzbrojeniem w urządzenia infrastruktury technicznej oraz dobrą dostępnością komunikacyjną - dostęp do [...] - głównej drogi przechodzącej przez miasto oraz drogi wojewódzkiej nr [...]. Nieruchomości o cenach najniższych odnotowano w obrębach słabo zurbanizowanych, częściowo bez pełnej infrastruktury technicznej, dla których w większości nie sporządzono planu miejscowego. Istotnym czynnikiem lokalizacyjnym wpływającym na cenę nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową była uciążliwość w postaci położenia w bliskim sąsiedztwie dróg o dużym natężeniu ruchu - autostrada [...] i droga ekspresowa [...]; - dostępność do dróg na badanym obszarze jest zróżnicowana. Dostęp do ważnych dróg o znaczeniu komunikacyjnym posiada większość nieruchomości szczególnie z obrębów zachodnich i północnych, co wynika z podmiejskiego położenia w pobliżu głównego węzła komunikacyjnego. Istotny wpływ na kształtowanie cen pod kątem dostępności komunikacyjnej ma bezpośredni dojazd do nieruchomości, który w większości stanowią drogi wewnętrzne lub drogi publiczne do nowo wydzielonych działek budowlanych; - dostępność do urządzeń infrastruktury technicznej znajduje się na niejednolitym poziomie. Wśród nieruchomości analizowanych pełny dostęp do infrastruktury technicznej posiadają w głównej mierze nieruchomości położone przy drogach publicznych. W przypadku wydzielanych działek budowlanych, dostęp do infrastruktury technicznej jest ograniczony do braku uzbrojenia lub sieci energetycznej i uzależniony jest od rozbudowy istniejących sieci infrastruktury technicznej; - ponad 25% terenów miasta pokryte jest miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie w planie miejscowym, jak również wydana decyzja o warunkach zabudowy istotnie wpływają na kształtowanie cen na badanym rynku nieruchomości. Jednakże nieruchomości rolne położone przy drogach publicznych bez wydanej decyzji zachowują nieznacznie niższy poziom cen od tych z ustalonymi warunkami zabudowy lub przeznaczeniem mieszkaniowym w studium. Wynika to ze spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - nieruchomości o regularnym kształcie wraz z pełnym wykorzystaniem terenu pod kątem zabudowy i zagospodarowania cieszą się większym zainteresowaniem wśród potencjalnych nabywców, w przeciwieństwie do nieruchomości nieregularnych, z ograniczeniami wynikającymi z ukształtowania terenu, przebiegu urządzeń infrastruktury technicznej przez teren działki i ograniczonego wykorzystania powierzchni, co zazwyczaj dotyczy nieruchomości o dużym areale, których zabudowa jest możliwa tylko wzdłuż drogi publicznej; - analiza wykazała transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. We wszystkich przypadkach kupującym była gmina/miasto, a ceny nieruchomości wydzielonych pod drogi/ciągi pieszo-jezdne kształtowały się w przedziale 43,77 zł/m2 - 67,80 zł/m2, średnia cena to 52,89 zł/m2. Kolegium zwróciło uwagę, że rzeczoznawca analizował relację popytu i podaży na lokalnym rynku pod kątem współczynnika zmiany cen. Stwierdził, że w zdecydowanej większości zawarte transakcje dotyczyły nieruchomości, w których różnice cen transakcyjnych wynikały nie tylko z upływu czasu, lecz również z innych istotnie różnicujących je cech. Dlatego też w obliczeniach pominął wpływ czasu na zmiany cen i nie uwzględnił w wycenie wskaźnika zmiany cen ze względu na upływ czasu - wskaźnik ten przyjął na poziomie 0,00 %. W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy dodał, że na potrzeby wyceny rzeczoznawca utworzył trzy zbiory nieruchomości podobnych. W tabeli nr 1 na str. 23 operatu przedstawił zestawienie transakcji (4 transakcje) nieruchomości położonych na terenie obrębów podmiejskich (obręb [...] i [...]) miasta P. o powierzchniach od 9.000 m2 do 16.326 m2, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 20,00 zł/m2 do 34,00 zł/m2, a cena średnia wynosiła 29,50 zł/m2 Ten zbiór stanowił podstawę do określenia wartości powstałej po podziale działki nr [...]. W tabeli nr 17 na str. 30 operatu rzeczoznawca przedstawił zestawienie transakcji (4 transakcje) nieruchomości położonych na terenie obrębów 2, 10, 11 i 16 miasta P. o powierzchniach od 1.073 m2 do 1.929 m2, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 21,65 zł/m2 do 36,29 zł/m2, a cena średnia wynosiła 30,21 zł/m2. Rzeczoznawca zaznaczył, że w zbiorze tym zostały uwzględnione nieruchomości podobne, dla których nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. Zgodnie z faktycznym sposobem użytkowania lub/i ustaleniami studium, nieruchomości podobne stanowią rolę. Ten zbiór stanowił podstawę do określenia wartości powstałej po podziale działki nr [...]. W tabeli nr 12 na str. [...]-28 operatu rzeczoznawca przedstawił zestawienie transakcji (6 transakcji) nieruchomości położonych na terenie obrębów 10, 17, 20 i 25 miasta P. o powierzchniach od 78 m2 do 418 m2, przeznaczonych pod ciągi pieszo-jezdne, pieszo-rowerowe oraz ulice zbiorcze, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 43,77 zł/m2 do 50,00 zł/m2, a cena średnia wynosiła 47,40 zł/m2 Ten zbiór stanowił podstawę do określenia wartości powstałej po podziale działki nr [...]. Rzeczoznawca uwzględnił, że nieruchomość składająca się z działek nr [...], nr [...] i nr [...] po podziale, położona jest w sąsiedztwie terenów rolnych oraz pojedynczej nieruchomości o zabudowie mieszkaniowej, zagrodowej. Nieruchomość posiada dostęp do drogi wewnętrznej gruntowej, nieurządzonej, na terenach rolnych, w skład której wchodzi wydzielona działka nr [...]. Działka nr [...] wraz z działką nr [...] (wydzieloną z działki nr [...]) stanowiąca całość gospodarczą o łącznej powierzchni 569 m2, pozostanie w rolnym sposobie użytkowania, zgodnym z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast działka nr [...] o niekorzystnym kształcie posiada podstawowe uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej oraz położona jest częściowo (w części zabudowanej) na terenach zabudowy zagrodowej oraz w większości na terenach rolnych, zgodnie z ustaleniami studium. Na podstawie analizy nieruchomości rzeczoznawca ustalił cechy rynkowe, które wpływają w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen. Należą do nich: dostępność komunikacyjna, dostępność do urządzeń infrastruktury technicznej, kształt nieruchomości, przeznaczenie, a w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod ciągi pieszo-jezdne, pieszo rowerowe oraz ulice zbiorcze - lokalizacja i przeznaczenie. Z kolei w odniesieniu do nieruchomości rolnych rzeczoznawca stwierdził, na podstawie analizy rynku, że do cech rynkowych wpływających w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen należą: lokalizacja, dostępność komunikacyjna, dostępność do urządzeń infrastruktury technicznej, przeznaczenie. Rzeczoznawca ustalił zakres skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych, co przedstawił w tabelach na str. 23, 28 i 30-31 operatu szacunkowego, określając też procentowy wpływ każdej cechy na ceny. Nadto Kolegium wskazało, że rzeczoznawca dokonał wyboru, z utworzonych zbiorów nieruchomości, nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianych pod względem cech rynkowych i przedstawił ich niezbędną charakterystykę. Przedstawił też charakterystykę wycenianych nieruchomości w odniesieniu do przyjętych cech rynkowych. Ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych zostały skorygowane z tytułu występujących różnic między każdą z nich, a działkami wycenianymi przez odpowiednie poprawki kwotowe. Rzeczoznawca zaznaczył, że przy zastosowaniu metody porównywania parami można zastosować dodatkowy współczynnik korekcyjny z przedziału 0,90 - 1,10. Współczynnik ten może być zastosowany w szczególnych, uzasadnionych przypadkach, np. gdy nieruchomość posiada wady lub zalety wykraczające poza cechy rynkowe lub występuje wyraźna zmiana relacji pomiędzy popytem i podażą. Przy wycenie działki nr [...] rzeczoznawca zastosował współczynnik korekcyjny K = 0,9 argumentując, że kształt oraz sąsiedztwo bezpośrednie działek rolnych uniemożliwia ich inne niż rolnicze wykorzystanie, w przeciwieństwie do nieruchomości przyjętych do porównań, które mimo wąskiego kształtu, mogą zostać potencjalnie wykorzystane do innego celu. Cena 1 m2 gruntu działki nr [...], uwzględniająca ww. współczynnik korygujący wynosi 23,17 zł (przed zastosowaniem tego współczynnika cena wynosiła 25,74 zł/m2), a jej wartość 13.600,79 zł (587 m2 x 23,17 zł). Cena 1 m2 gruntu działki nr [...], określna została na 44,70 m2, wobec czego jej wartość wynosi 12.[...]1,90 zł ([...]7 x 44,70 zł), zaś cena 1 m2 gruntu działki nr [...] określona została na 23,10 zł. Przy wycenie powstałej po podziale działki nr [...] rzeczoznawca zastosował współczynnik korekcyjny K = 0,9 argumentując to tym, iż działka ta posiada dwukrotnie większą powierzchnię niż nieruchomości przyjęte do porównań. Przed zastosowaniem ww. współczynnika korekcyjnego cena 1 m2 gruntu wynosiła 25,67 zł/m2. Wartość działki nr [...] określona została na 877.083,90 zł (37.969 m2 x 23,10 zł ). Wartość nieruchomości po podziale wynosi zatem 903.100,00 zł (877.083,90 zł+12.[...]1,90 zł+13.600,79 zł). Kolegium wyjaśniło również, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej analizy rynku miasta Piotrkowa Trybunalskiego, nie odnotowano transakcji nieruchomościami bez wydanej decyzji o warunkach zabudowy, przeznaczonymi zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową/zagrodową, pod tereny komunikacji - drogi i tereny rolne, podobnych do szacowanej nieruchomości, które miały wydaną decyzję podziałową, pomimo rozszerzenia okresu i zakresu analizy. Wobec tego zastosował § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych, wartość nieruchomości według stanu przed podziałem dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a u.g.n., określa się parametrycznie, przyjmując za podstawę wartość określoną dla stanu nieruchomości po podziale, z uwzględnieniem współczynnika zmiany wartości nieruchomości na skutek jej podziału oraz kosztów podziału, według wzoru: WI = WII x (1 - E) + Kp, gdzie poszczególne symbole oznaczają: WI - wartość gruntu według stanu przed podziałem, WII - wartość gruntu według stanu po podziale, E - współczynnik zmiany wartości nieruchomości, wyrażający ekonomiczną korzyść podziału wynikającą z ułatwień w sprzedaży nieruchomości, ustalony w zależności od przeważającego przeznaczenia gruntu w granicach od 0,02 do 0,06, Kp - koszty podziału nieruchomości ustalone według danych z rynku usług geodezyjnych. Podstawiając odpowiednie wielkości do ww. wzoru, wartość nieruchomości przed podziałem (działki nr [...]) rzeczoznawca określił na 888.000,00 zł (po zaokrągleniu), według wyliczenia: 903.100 zł x (1 - 0,02)+ 3.000 zł = 888.0[...] zł. W ocenie Kolegium, celem dokonanej wyceny nieruchomości było wykazanie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości. Ze sporządzonego operatu wynika, że wartość nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...] o powierzchni 3,8833 ha, wzrosła z tego tytułu o 15.100,00 zł (903.100,00 zł, tj. wartość nieruchomości po podziale - 888.000,00 zł, tj. wartość nieruchomości wg stanu przed podziałem). Wartość ta przy 30% stawce daje opłatę adiacencką w wysokości 4.530,00 zł (15.100,00 zł x 30% = 4.530,00 zł). Kolegium wskazało również, że w piśmie z dnia 9 czerwca 2025 r. rzeczoznawca majątkowy R.B. odniósł się do uwag i zarzutów stron co do sporządzonego operatu szacunkowego i "zawyżenia wartości gruntu". Rzeczoznawca wyjaśnił, że przepis art. 98a ust. 1b u.g.n., wskazujący na sposób określenia wartości nieruchomości po podziale, jako sumy wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania, nie musi oznaczać "samodzielnej zabudowy". W świetle tego przepisu nie ma konieczności "odliczenia" wartości powstałej po podziale działki nr [...], która wraz z działką nr [...] w obrębie [...] stanowić będzie całość gospodarczą o łącznej powierzchni 596 m2. Działki te stanowiące całość gospodarczą będą użytkowane w dotychczasowy sposób, co nie oznacza, że nie mogą zostać zagospodarowane samodzielnie. Co więcej, wydzielone działki zostały wycenione na podstawie nieruchomości podobnych bez wydanej decyzji o warunkach zabudowy, które stanowiły grunty rolne, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub faktycznym sposobem użytkowania. Odliczenie powierzchni ma zastosowanie przy wydzieleniu działek pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (art. 98a ust. 3 u.g.n.). W przedmiotowej sytuacji zastosowanie powyższego przepisu nie ma podstawy prawnej bowiem podział miał na celu wydzielenie działek pod drogę wewnętrzną na terenach rolnych, która nie jest drogą publiczną. Rzeczoznawca zaznaczył, że wyceny nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej dokonano na podstawie analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych oraz uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości szacowanych, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W wyniku przeprowadzonej analizy na rynku nieruchomości miasta Piotrkowa Trybunalskiego nie odnotowano transakcji nieruchomościami bez wydanej decyzji o warunkach zabudowy, przeznaczonymi zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową/zagrodową, pod tereny komunikacji - drogę i tereny rolne, podobnych do szacowanych nieruchomości, które miały wydaną nieuprawomocnioną decyzję podziałową, pomimo rozszerzenia okresu i zakresu analizy. Tym samym w przypadku braku nieruchomości podobnych stosuje się § 36 rozporządzenia. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że składając powyższe wyjaśnienia rzeczoznawca podtrzymał wartość rynkową nieruchomości określoną w operacie szacunkowym z dnia 10 marca 2025 r. Według rzeczoznawcy operat zawiera rzetelnie przeprowadzoną analizę, w oparciu o którą dokonano wyboru nieruchomości porównawczych w celu określenia wartości nieruchomości. Według rzeczoznawcy uwagi wskazane w odwołaniu są bezzasadne i nie znajdują poparcia w sporządzonej opinii oraz w przepisach prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium dodało, że z decyzji zatwierdzającej podział, jak również z operatu szacunkowego nie wynika, aby podziałowi podlegała nieruchomość zalesiona. Według danych zawartych w ewidencji gruntów, działka nr [...], położona w obrębie [...] miasta Piotrkowa Trybunalskiego oznaczona została jako użytki rolne i grunty rolne zabudowane. W ocenie Kolegium, opinia rzeczoznawcy majątkowego R.B. odpowiada wymogom przewidzianym przepisami prawa, gdyż została sporządzona przez uprawnioną do tego osobę, posiada przewidziane prawem elementy oraz nie zawiera braków, które powinny zostać przez biegłego uzupełnione. Kolegium uznało, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest logiczny, konsekwentny i może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżący natomiast, kwestionując ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, mogli przedstawić dowody na okoliczność nieprawidłowości operatu, o czym byli informowani przez Kolegium w piśmie z 26 maja 2025 r. W toku prowadzonego postępowania skarżący nie złożyli dowodu z opinii innego biegłego, który mógłby podważać ustalenia rzeczoznawcy majątkowego R.B.. W piśmie z dnia 9 czerwca 2025 r. W.K. poinformował, że wraz z żoną rezygnują z przeprowadzenia dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na ich koszt. W ocenie organu odwoławczego, podważenie metody wyceny i poszczególnych kwestii dotyczących merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego w aspekcie metodologicznym nie podlega bezpośredniej kontroli organów administracji. Mogłoby to nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Końcowo Kolegium podkreśliło, że subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowanymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. W ocenie Kolegium, sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, od których zależy ustalenie opłaty adiacenckiej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli W.K. i B.K., nie zgadzając się z podjętym w sprawie rozstrzygnięciem. Skarżący podnieśli, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością rolną w części, która nie została uznana w wyniku wyceny rzeczoznawcy. Zdaniem skarżących, nie wzięto pod uwagę, że według projektu Polskiej Spółki Gazownictwa, przez teren ten ma biec gaz wysokiego ciśnienia, co wiąże się z wykluczeniem części nieruchomości z użytkowania, a w dalszym areale obniżenie stawek od wartości gruntu. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 94 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1, 2 oraz pkt 3 u.g.n., bowiem dla działki tej nie jest uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego i z tego względu nie można było przeprowadzić podziału do czasu utworzenia planu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując przy tym stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2025 r. skarżący przesłali postanowienie w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości wraz z mapą w celu wykazania, że przedmiotowe działki są działkami rolnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. przewiduje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, spowoduje, że wartość nieruchomości wzrośnie. Ustalenie na gruncie powyższej regulacji wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku jej podziału. Określenia wartości nieruchomości przed i po podziale dokonuje, zgodnie z art. 7 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy przez sporządzenie stosownego operatu szacunkowego, wskazującego na wartość rynkową dzielonej nieruchomości przed jej podziałem i po podziale. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości; przy czym, do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.ś.r.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż decyzja podziałowa z dnia 29 czerwca 2022 r. dotyczyła 4 działek, w tym należącej do skarżących działki nr [...]. Skarżący, obok dziewięciorga innych osób, byli wnioskodawcami postępowania podziałowego zakończonego ww. decyzją podziałową z dnia 29 czerwca 2022 r. Oprócz ww. działki skarżących podziałowi podlegały także działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Powyższe wskazuje, że spełniony został podstawowy warunek ustalenia ww. opłaty. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opłatę adiacencką można ustalić tylko wtedy gdy nastąpił podział nieruchomości, przy czym konieczne jest aby podział ten został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uwagi do art. 98a; K.Marciniuk [w:] P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 98a). Decyzja podziałowa z dnia 29 czerwca 2022 r. będąc dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., jednoznacznie wskazuje na krąg wnioskodawców postępowania podziałowego i podważa stanowisko skarżącego, że do podziału przedmiotowej nieruchomości doszło wbrew jego woli. Skarżący nie zakwestionował legalności tej decyzji. Nie inicjował także postępowania dowodowego przeciwko treści tegoż dokumentu. Twierdzenia skarżącego nie podważają zatem stanowiska organów, że doszło do podziału działek, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Nie ulega także wątpliwości, że w dniu, w którym ww. decyzja podziałowa stała się ostateczna, tj. 23 lipca 2022 r., skarżący byli właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Jest również jasne, że Rada Miasta w Piotrkowie Trybunalskim podjęła uchwałę w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej (uchwała z dnia 29 czerwca 2005 r. nr XXXIX/608/2005 r.) określając na 30% ową stawkę. Z okoliczności sprawy wynika także wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości będący wynikiem dokonanego podziału. Mając na uwadze, iż powyższa okoliczność została kwestionowana w skardze, a wcześniej była kontestowana w postępowaniu administracyjnym, konieczne jest jej przybliżenie. Nie ulega wątpliwości, iż ustalenie wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 7 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Oceny tej dokonuje się także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 u.g.n.). Zestawienie powyższych regulacji k.p.a. i u.g.n prowadzi do wniosku, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, winna być poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Nie budzi wątpliwości, iż kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 2329/13; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., I OSK 345/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13; wyrok NSA z dnia [...] lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei kontrola opinii rzeczoznawcy na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te, które w sferę wiadomości specjalnych nie wkraczają, znajdując oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie ceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W tym też zakresie operat taki może być podważony oceną dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 lub 4 u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 21[...]/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019 r. I OSK 1906/17; wyrok NSA z dnia [...] lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ugruntowane pozostaje także stanowisko, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 lub 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., I OSK 2088/11; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż organ informował skarżących o możliwości przedstawienia operatu szacunkowego z wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości sporządzonego przez innego rzeczoznawcę bądź skorzystania z możliwości oceny sporządzonego już operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o czym stanowi art. 157 ust. 1 u.g.n. Skarżący jednoznacznie rezygnował z możliwości przeprowadzenia operatu na własny koszt. Powyższe oznacza istotne ograniczenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym możliwości oceny operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Analiza sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że organy administracji trafnie uznały, że opinia rzeczoznawcy majątkowego R.B. odpowiada wymogom formalnym i pozostaje zgodna z przepisami prawa regulującymi sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Jest jasne, że operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę. Posiada przewidziane prawem elementy oraz nie zawiera braków, które powinny zostać przez rzeczoznawcę uzupełnione. W toku dotychczasowego postępowania skarżący nie formułował zastrzeżeń odnoszących się do tej sfery sporządzonego operatu. Organy trafnie także uznały, że przedmiotowy operat szacunkowy jest jasny, logiczny i konsekwentny. Biegły wyraźnie przedstawił metodologię wyceny poszczególnych działek, wskazując na podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Wskazał precyzyjnie na elementy podobieństwa działek przyjętych do wyceny, oraz podał zakres przestrzenny i czasowy poszukiwania przyjętych do wyceny nieruchomości podobnych. Wskazał wreszcie sposób ustalenia ceny średniej 1 m2 gruntu poszczególnych działek, odwołując się w tym zakresie do cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Zastosował i należycie uzasadnił przyjęte współczynniki korygujące wysokość cen średnich niektórych wycenianych działek. Wyjaśnił także konieczność zastosowania w niniejszej sprawie wyceny parametrycznej, stosownie do przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia, wskazując na brak, na rynku miejsca położenia wycenianej nieruchomości, transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych. Skarżący jakkolwiek kwestionuje wartość wycenianej nieruchomości przed i po podziale, to nie wskazuje na konkretne naruszenia prawa. Nie wskazuje w szczególności wad przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego metodologii wyceny. Nie podważa także prawidłowości zastosowania art. 98a u.g.n. i przepisów rozporządzenia. Nie kwestionuje zastosowanego przez biegłego doboru nieruchomości podobnych oraz zastosowanych współczynników korygujących. Operat szacunkowy będący w badanej sprawie podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej zawierać natomiast informacje niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie przywołuje okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do przedmiotu przeprowadzonej wyceny. Kwestie te, badane przez Sąd, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., okazały się należycie ocenione, a przepisy u.g.n. i rozporządzenia odnoszące się do przyprowadzonej wyceny nieruchomości prawidłowo zastosowane. Operat szacunkowy wyraźnie wskazuje, iż wartość przedmiotowej działki przed podziałem wynosiła 888.000,00 zł, zaś po podziale 903.100,00 zł, a to oznacza, że w następstwie podziału wartość ta wzrosła o 15.100,00 zł. Przy zastosowaniu obowiązującej na przedmiotowym terenie 30% stawki opłaty adiacenckiej, obciążenie skarżących opłatą z tego tytułu w kwocie 4.530,00 zł. odpowiada treści art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że rolny charakter wycenianej działki został uwzględniony w operacie. Nie można także doszukać się w sprawie dowodów potwierdzających stanowisko skarżących, iż część działki nr [...] stanowiła las. Zaprzecza temu dokumentacja ewidencji gruntów i budynków, a skarżący nie przeprowadzili dowodu zaprzeczającego treści powyższych dokumentów. Z kolei zarzut nieuwzględniania w dokonanej wycenie projektowanego przebiegu linii gazowniczej podniesiony został nieadekwatnie do okoliczności sprawy. Wskazywane zamierzenie inwestycyjne ma charakter przyszły i nie opisuje stanu przedmiotowej nieruchomości w datach relewantnych prawnie z punktu widzenia treści art. 98a ust. 1 i 1b u.g.n. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale - na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Nieadekwatny do okoliczności badanej sprawy jest także zarzut naruszenia art. 94 u.g.n. Przepis ten odnosi się do postępowania podziałowego, a nie ustalenia opłaty adiacenckiej. Kwestia podziału przedmiotowej nieruchomości została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, a ocena jej poprawności nie odbywa się w toku niniejszego postępowania. Przepis art. 94 u.g.n. uznawany przez skarżących za naruszony nie miał zatem zastosowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).