II SA/Łd 615/18

Dnia 4 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 roku sprawy ze sprzeciwu S. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala sprzeciw. A. P. Decyzją z [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza W. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] o odmowie przyznania S.N. pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb opisanych we wniosku z dnia 1 marca 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że S. N. w podaniu z dnia 1 marca 2018 r., wniósł o przyznanie mu pomocy społecznej m.in. z powodu: bezrobocia, przewlekłej choroby – cukrzycy, długotrwałej choroby – złamanie kości piętowej, nadto na badania w związku ze złamaniem kości piętowej, na leczenie, na opał, na jedzenie, na sprzęt komputerowy i telefony, na listy do sądów i urzędów, na dojazdy do sądów i do prokuratur, na zakwaterowanie, gdy jednego dnia wnioskodawca nie będzie mógł wszystkiego załatwić i na taksówki, jak również na leczenie mamy wnioskodawcy. W podaniu strona podała, że w miesiącu lutym nie miała żadnego dochodu, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie pracuje zawodowo ani dorywczo, choruje na cukrzycę i nadal powinna leczyć złamanie kości piętowej. Ponadto strona poinformowała, że w związku z licznymi przestępstwami popełnionymi przez pracowników MOPS-u, nie jest zobowiązana przedstawić jakichkolwiek dokumentów, ani pisać jakiekolwiek oświadczenia, w tym oświadczenia z art. 233 k.k., a podstawę prawną podała w odwołaniach na poprzednie decyzje i nie będzie ich powtarzać. W związku z opisanym wnioskiem pracownicy socjalni MOPS podejmowali próby skontaktowania się z wnioskodawcą w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak bezskutecznie. W dniu 8 marca 2018 r. zostało skierowane do strony pismo wzywające do osobistego zgłoszenia do MOPS lub telefonicznego skontaktowania się z MOPS w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, które doręczono wnioskodawcy w dniu 26 marca 2018 r. Nadto w piśmie tym Kierownik MOPS, powołując się na art. 11 ust. 2 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. – dalej jako: ustawa) oraz orzecznictwo sądowe, poinformował wnioskodawcę, że: brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, co skutkować może wydaniem decyzji odmownej. Omawiane pismo zawierało także informację, że jeżeli wnioskodawca nie skontaktuje się w podanym terminie z MOPS, to pracownik socjalny stawi się w miejscu zamieszkania strony w dniu 19 marca 2018 r. godz. 11:00, celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jak wynika z notatki służbowej pracownika socjalnego, w dniu 19 marca 2018 r. drzwi lokalu mieszkalnego zamieszkiwanego przez stronę były zamknięte i kilkukrotne próby pukania do drzwi nie przyniosły skutku. W tej sytuacji, pismem z dnia 20 marca 2018 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W piśmie tym poinformowano także stronę, że nie są spełnione przesłanki do przyznania pomocy finansowej, gdyż strona nie umożliwiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zaznaczono także, iż w terminie 7 dni od doręczenia pisma strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku. W przedstawionych okolicznościach organ I instancji, decyzją z dnia [...] odmówił stronie przyznania pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb opisanych we wniosku z dnia 1 marca 2018 r. Organ wyjaśnił, wskazując m.in. na treść przepisów art. 106 ust. 4 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej, iż decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, który pozwala pracownikowi socjalnemu dokonać właściwej analizy i oceny sytuacji wnioskodawcy. Wnioskodawca mimo wielokrotnych prób ze strony organu nie umożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zdaniem organu zachowanie strony polegające na unikaniu kontaktów z pracownikami socjalnymi, brak odpowiedzi na wezwania organu i nieotwieranie drzwi należy interpretować jako odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, odmowa ta uniemożliwia ustalenie aktualnej na dzień wydania decyzji sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony, jak również cech indywidualnych strony mogących mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznanej pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji S. N. nie podzielił oceny organu, iż utrudnia a wręcz odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zarzucił pracownikom socjalnym nękanie i zmuszanie do niezgodnego z prawem zachowania, co jest przestępstwem. Nadto odwołujący zarzucił, iż decyzję z dnia [...] odebrał w dniu 4 kwietnia 2018 r. i zgodnie z informacją miał 7 dni na odpowiedź, zatem do dnia 12 kwietnia 2018 r., tymczasem kwestionowaną odwołaniem decyzję wydano dwa tygodnie przed udzieleniem odpowiedzi na pismo z dnia 20 marca 2018 r. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując m.in. na zapisy art. 6, art. 7, art. 10 i art. 107 k.p.a. stwierdził, iż organ I instancji naruszył podstawowe zasady postępowania, co powoduje, że stan sprawy nie jest wyjaśniony w stopniu pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy, a w efekcie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywy rozstrzygnięcia nie mogą być uznane za pozwalające na odmowę przyznania pomocy społecznej. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż zawiadomienie z dnia 20 marca 2018 r., w którym strona została poinformowana o zakończeniu postępowania administracyjnego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i przedłożenia dodatkowych dowodów w sprawie w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia, doręczono stronie w dniu 4 kwietnia 2018 r. Wyznaczony przez organ 7- dniowy termin upływał zatem w dniu 11 kwietnia 2018 r. Organ I instancji nie czekając na upływ powyższego terminu w dniu [...] wydał decyzję merytoryczną. W ocenie organu odwoławczego działanie takie było niewątpliwie przedwczesne. Nadto, organ odwoławczy zwrócił uwagę na jeszcze jedną kwestię, a mianowicie pismem z dnia 8 marca 2018 r. organ zwrócił się do strony o kontakt osobisty lub telefoniczny celem ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednocześnie wskazując, iż w sytuacji gdy strona nie skontaktuje się z urzędem, to pracownik socjalny stawi się w miejscu zamieszkania w dniu 19 marca 2018 r. o godz. 11:00. Opisane pismo pracownik w dniu 8 marca 2018 r. zostawił w skrzynce na listy odwołującego. Wezwanie skierowane do strony za pośrednictwem operatora pocztowego doręczono stronie w dniu 26 marca 2018 r. i jest to jedyna data pewna otrzymania wezwania, od której może być liczony podany przez organ w tym wezwaniu siedmiodniowy termin. Skarżący miał zatem czas na osobiste zgłoszenie się lub telefoniczne skontaktowanie się z MOPS do dnia 2 kwietnia 2018 r., tymczasem pracownik socjalny nie czekając na upływ ww. terminu, w dniu 19 marca 2018 r. udał się do miejsca zamieszkania strony celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czego nie dokonał. Organ odwoławczy zauważył, iż termin, liczony od doręczenia skarżącemu ww. wezwania za pośrednictwem operatora pocztowego, na osobiste zgłoszenie do MOPS lub telefoniczne skontaktowanie, upływał nawet po dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. dnia 2 kwietnia 2018 r. Organ dodał, iż z akt sprawy wynika, że strona w dniu 15 marca 2018 r. kontaktowała się telefonicznie i osobiście składając pismo z dnia 15 marca 2018 r. zatytułowane "odwołanie od decyzji MOPS z dnia [...]". Z akt sprawy nie wynika jednakże by osobiste przybycie do MOPS, czy kontakt telefoniczny, były wynikiem uprzedniego zapoznania się z treścią omawianego wezwania organu z dnia 8 marca 2018 r. Podsumowując ustalone okoliczności faktyczne, Kolegium stwierdziło, iż nie można dojść do wniosku że strona wiedziała o tym, iż w dniu 19 marca 2018 r. pracownik socjalny będzie w miejscu zamieszkania strony i przeprowadzi wywiad środowiskowy. Co za tym, nie sposób zarzucić stronie, iż z własnej winy uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dniu 19 marca 2018 r. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie organ I instancji wykazał nadmierny pośpiech w jej załatwieniu doprowadzając do wydania decyzji bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w szczególności sytuacji życiowej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony oraz jego niezbędnych potrzeb. Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, jak i żądań strony, które opiewają na ogólną sumę ponad miliarda złotych, ma niebagatelne znaczenie. Jednocześnie jednak organ podkreślił, iż osoba występująca o pomoc społeczną również ma obowiązek współdziałać, współpracować z organem w celu zapewnienia sobie najkorzystniejszych warunków bytowych. Nie jest to możliwe w sytuacji, gdy to sam organ nie przestrzega wyznaczonych stronie terminów, w tym na zapoznanie się z aktami, złożenie wyjaśnień i dowodów. Według organu odwoławczego nie może być tak, by korzystający z pomocy finansowej państwa (jednostki samorządu terytorialnego) jednocześnie lekceważył sobie przepisy prawne i odmawiał współdziałania z organem. Kolegium zaznaczyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnosi się do sfery ściśle osobistej, której nie można zastąpić innymi środkami dowodowymi. Wywiad środowiskowy wymaga od osoby czynnego udziału, bowiem postępowanie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej toczy się w jej interesie. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ II instancji podkreślił, że o ile organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia. Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej stanowi następstwo zasady subsydiarności, wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Obligatoryjna czynność, jaką jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z uwagi na swą istotę, stanowi formę współpracy potencjalnego beneficjenta z organem, której brak może przynieść dla niego negatywne skutki. Przeprowadzenie jej ma bowiem fundamentalne znaczenie dla wydanego w takim przedmiocie rozstrzygnięcia, gdyż stanowi podstawę ustalenia sytuacji materialno-bytowej osoby ubiegającej się do taką pomoc. Oceniając decyzję organu I instancji Kolegium podniosło, że dla przyznania pomocy społecznej nie wystarczy jedynie zaprezentowanie w podaniu przez osobę wnioskującą się o pomoc społeczną jej sytuacji i potrzeb, lecz ma to ukazać wywiad środowiskowy, a następnie na podstawie tego wywiadu pracownik socjalny musi dokonać analizy i oceny sytuacji tej osoby i przedstawić organowi wnioski odnośnie planowania pomocy, co jest podstawą wydania decyzji. Pomoc społeczna nie sprowadza się do prostego rozdzielnictwa świadczeń i nie można jej przyznać jedynie po zapoznaniu się z treścią wniosku. Podsumowując Kolegium oceniło, iż obecnie nie można podzielić stanowiska organu I instancji, że odmowa udzielenia pomocy społecznej znajduje oparcie w art. 107 ust. 4a i art. 11 ust. 2 ustawy, ponieważ skarżący mimo wielokrotnych prób ze strony organu, nie umożliwił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz że zachowanie strony polegające na unikaniu pracowników MOPS, braku odpowiedzi na wezwania, nieotwieraniu drzwi, należy interpretować jako odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W konsekwencji nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja zapadła na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych i potrzebnych do jej rozstrzygnięcia dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dotyczy on sytuacji życiowej skarżącego, jego faktycznych niezbędnych potrzeb, jego żądań, co winno być ustalone w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego u skarżącego, z nim i w miejscu jego zamieszkania, chyba że organ wykaże w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, że skarżący istotnie uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu, bądź nie jest w ogólne zainteresowany jego przeprowadzeniem, ani współdziałaniem z pracownikiem socjalnym. Od ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. S. N. złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący zarzucił w nim, iż organ odwoławczy nie wskazał co konkretnie spowodowało podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że wywiad środowiskowy jest, czemu organ nie zaprzecza i nie ma żadnych braków, zatem roszczenia strony winny zostać uwzględnione. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie sprzeciwu. Kolegium podkreśliło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wykazano szczegółowo w decyzji Kolegium, wskazując okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ podkreślił, że ze względu na zasadę z art. 15 k.p.a. organ I instancji nie może być zastępowany w orzekaniu przez organ odwoławczy. Nadto Kolegium nie może rozstrzygać sprawy co do istoty w jej całokształcie w oparciu o art. 136 k.p.a. W ocenie Kolegium, zakres koniecznego do przeprowadzania postępowania wykracza poza zakres, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a zatem przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez Kolegium bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. W ocenie organu II instancji, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co szczegółowo wykazano w zaskarżonej decyzji Kolegium. W piśmie z dnia 24 lipca 2018 r. skarżący po raz kolejny przedstawił swoje uwagi i zastrzeżenia, co do kompetencji urzędników organów administracji oraz sposobu prowadzenia przez nich postępowań w sprawach z jego udziałem. Zdaniem skarżącego urzędnicy MOPS-u i SKO działają od samego początku niezgodnie z prawem i na jego niekorzyść, tym samym nie są uprawnieni do wydawania jakichkolwiek orzeczeń w jego sprawie. Wnioski skarżącego zostały złożone w urzędzie, który z mocy ustawy, powinien je zgodnie z prawem rozpatrzyć i to bez zbędnej zwłoki na pierwszym posiedzeniu. Urzędnicy nie podali żadnej podstawy prawnej, która pozwoliłaby im na oddalenie w czasie rozstrzygnięcia z wniosku strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Sprzeciw nie jest zasadny. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 - dalej jako: ustawa nowelizującą), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15 – dostępny, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. W ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył w żadnym zakresie regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. i trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną. Trafna jest konkluzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszało zasady procedowania (art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), podjęte rozstrzygnięcie było przedwczesne i nie miało oparcia w materiale dowodowym. Zgromadzenie materiału dowodowego było o tyle niemożliwe, że organ I instancji nie dotrzymał wyznaczonego stronie terminu na wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i skontaktowanie się celem ustalenia terminu i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jak trafnie wykazał organ odwoławczy, w ustalonych okolicznościach faktycznych to organ I instancji nie dotrzymując wskazanych w pismach z dnia 8 marca 2018 r. i z dnia 20 marca 2018 r. terminów, doprowadził do wydania decyzji bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, sytuacji życiowej skarżącego. Skupiając się na zasadzie szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a., która w tej sytuacji winna ustąpić zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organ I instancji wydał decyzję merytoryczną wywodząc brak współudziału strony w gromadzeniu materiału dowodowego, w istocie taki współudział uniemożliwiając. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w sprawach z wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach pomocy społecznej wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania wyjaśniającego prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznanie świadczenia. Oznacza to nie tylko obowiązek współdziałania strony z organem, w pierwszej kolejności oznacza bowiem umożliwienie stronie takiego współdziałania. Jak zasadnie wykazał organ odwoławczy nie przestrzegając wyznaczonych przez organ I instancji terminów, organ ten nie dysponując materiałem dowodowym odzwierciedlającym sytuację życiową skarżącego wydał rozstrzygnięcie odmawiające przyznania pomocy społecznej podkreślając, iż zachowaniem swym strona potwierdza, iż odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wobec ustalonych w postępowaniu odwoławczym okoliczności faktycznych taka ocena organu I instancji nie znajduje oparcia. W szczególności wobec prawidłowego wywodu organu odwoławczego, iż jedyną pewną datą odbioru wezwania, od której może być liczony podany przez organ I instancji w tym wezwaniu siedmiodniowy termin do osobistego zgłoszenia się w urzędzie lub telefonicznego skontaktowania się z urzędem, jest dzień 26 marca 2018 r., w którym strona odebrała ww. wezwanie doręczone przez operatora pocztowego. A skoro siedmiodniowy termin upływał w dniu 2 kwietnia 2018 r., to działanie organu I instancji było przedwczesne, zaś teza organu I instancji uzasadniająca decyzję odmowną nie miała oparcia w okolicznościach faktycznych. Podobnie organ I instancji postąpił z zawiadomieniem z dnia 20 marca 2018 r. o zakończeniu postępowania administracyjnego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, gdyż termin wyznaczony ww. pismem upływał w dniu 11 kwietnia 2018 r., a organ I instancji wydał decyzję nie czekając na jego upływ. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, uprawniony jest wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji niemal w całości. Dotyczy to zarówno treści złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, jak i sposobu prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, pozbawionego elementu koniecznego w sprawie pomocowej, jakim jest rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja (art. 106 ust. 4 ustawy). Brak rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, ubiegającego się o przyznanie świadczenia. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga zaś od beneficjenta czynnego udziału, postępowanie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej toczy się bowiem w jego interesie. Nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1308/16). Braku tego nie mógł konwalidować organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a., bowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a., bowiem wiązałoby się to z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości przez organ II instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego. IB