II SA/Łd 619/14

Dnia 4 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 roku sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., Nr 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania S. P., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę sieci wodociągowej na działkach nr 423/5, 462/46 w Ł.. Jak wynika z akt sprawy, S. P. w piśmie z dnia 6 września 2013 r., skierowanym do Wojewody [...], wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]. Ponieważ strona nie odpowiedziała na wezwanie organu o wskazanie podstawy sformułowanego wniosku o wznowienie postępowania, organ II instancji przekazał przedmiotowy wniosek do Prezydenta Miasta Ł. ze zleceniem rozpatrzenia go jako wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wznowił postępowanie, oceniając, że wnioskodawca zachował termin określony w art. 148 k.p.a. Następnie wezwał wnioskodawcę do udokumentowania faktu posiadania przymiotu strony w kwestionowanym postępowaniu. W odpowiedzi strona wskazała na szereg argumentów, po analizie których organ I instancji ocenił, iż wnioskodawca nie wykazał faktu posiadania przymiotu strony w prowadzonym postępowania zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...]. W konsekwencji takiej oceny, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] ze względu na brak podstaw do jej uchylenia z powodu niepotwierdzenia zajścia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odwołaniu od decyzji organu I instancji S. P. wskazując, iż przymiot strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją wynika z interesu prawnego, który znajduje potwierdzenie w decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i pozwolenie na budowę sieci wodociągowej przy ul. A, uchylonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...]; w decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy; listu intencyjnego oraz umowy między Miastem Ł. a potencjalnym deweloperem z posesji przy ul. A; decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołując odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego opisał nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznych poprzez złożenie wniosku opartego na jednej z przesłanek opisanych w art. 145 § 1 k.p.a. Dalej wyjaśnił, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), zawiera definicję strony postępowania, określając jakie podmioty mogą uczestniczyć w charakterze strony w postępowania dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Przepis ten przewiduje, iż stronami postępowania w sprawie o pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast jak stanowi art. 3 pkt 20 ustawy, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ podkreślił, iż legitymacja procesowa strony ma charakter obiektywny i może wynikać wyłącznie z przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu tego obiektu. Dalej, iż w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego dotyczących pozwolenia na budowę również w grę wchodzi przepis art. 28 ust. 2 ustawy, reżim ten dotyczy bowiem zarówno trybu zwykłego jak i nadzwyczajnego. Oznacza to, iż dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich wynikająca z art. 5 ustawy dotyczy m.in. ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z własnej nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył, odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, iż S. P. jest właścicielem wyodrębnionego lokalu nr 18 w budynku na nieruchomości nr 423/4 oraz użytkownikiem wieczystym części działki nr 423/4. Przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] jest pozwolenie na budowę sieci wodociągowej w zakresie projektowanej drogi wewnętrznej B dla potrzeb zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami przy ul. A . W ramach postępowania prowadzonego w kierunku uzyskania pozwolenia na budowę zmianie uległ projekt zagospodarowania terenu, które to zmiany podyktowane były zmianą przebiegu drogi B w rejonie ulic B i A(droga wraz ze zjazdem obsługuje projektowany zespół budynków). Skorygowany projekt zagospodarowania drogi B zatwierdzono decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] oraz decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. W następstwie, przedłożony projekt inwestycji został uzupełniony o zaktualizowany projekt zagospodarowania terenu uwzgledniający zmiany w zakresie przebiegu drogi dojazdowej na teren działki oraz pozostawienia budynku sąsiedniego przy ul. A, w którym skarżący posiada lokal mieszkalny. Opisane zmiany mają znaczenie dla budowy wodociągu, tym bardziej, że pierwotny projekt obejmował także likwidację przyłącza wodociągowego do budynku przy ul. A . Co za tym, trudno uznać, aby projektowana inwestycja powodowała jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości odwołującego. Budowa sieci w żadnym zakresie nie ingeruje, ani nie koliduje z zabudową na działce 423/4. Zgodnie zaś z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali brak podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie brak jest natomiast oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość odwołującego, a co za tym ocenić należy, iż nie przysługiwał mu przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]. Zdaniem organu nie można uznać, by planowana inwestycja powodowała jakiekolwiek ograniczenia, zagrożenia czy też inne uciążliwości dla działki skarżącego z punktu widzenia przepisów, na podstawie których orzekają organy administracji architektoniczno-budowlanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. P. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji wskazując jak w odwołaniu na szereg decyzji i dokumentów, w których upatruje swojego interesu prawnego. Skarżący argumentował, iż pomimo zawartego w decyzji z dnia [...] zapisu "w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy pismem z dnia 26-04-2013r. zawiadomiono strony o toczącym się postępowaniu" jednak skarżący nie został powiadomiony. Nadto m.in., iż w toku ponownej analizy sprawy pozwolenia na realizację inwestycji nie został skarżącemu przyznany przymiot strony mimo, że mieszka przy ul. A . Dalej, iż inwestorem jest gmina i wydatkowane zostały fundusze publiczne, zaś w zobowiązaniach dewelopera widnieje zapis, iż zobowiązuje się do zaprojektowania i wybudowania sieci na własny koszt. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując stanowisko wywiedzione w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę sieci wodociągowej na działkach nr 423/5, 462/46 w Ł.. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącego S. P. o wznowienie postępowania zakończonego opisaną decyzją ostateczną. Intencją strony było bowiem wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z uwagi na zaistnienie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją ostateczną z dnia [...]. I prawidłowo uczynił organ I instancji wydając w dniu [...] postanowienie o wznowieniu postępowania, gdyż w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego. Prawidłowa jest także ocena, na której zasadza się zaskarżona decyzja, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną. Zdaniem sądu lektura zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją, a także dokumentów zgromadzonych w sprawie pozwala stwierdzić, iż organy administracji w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy a następnie w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadziły jego analizę z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W następstwie powyższego zasadnie wywiodły, iż kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 ustawy, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 ustawy, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, a stanowisko to skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela, że ustalenie granic obszaru oddziaływania następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn.akt II SA/Po 673/10; wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn.akt II OSK 490/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 września 2013 r., sygn.akt II SA/Ol 496/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisami odrębnymi, wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym, tj. wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie wskazano, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu, w tym także normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który go wydał (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 marca 2013 r., sygn.akt II SA/Ol 48/13; wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn.akt II OSK 1596/08; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn.akt II OSK 1296/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze przypomnieć trzeba, iż przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...], o której uchylenie na skutek wznowienia postępowania występuje skarżący, było pozwolenie na budowę sieci wodociągowej na działkach nr 423/5 i 462/46 w Ł.. Istotne jest, iż decyzja z dnia [...] zatwierdziła skorygowany projekt budowlany obejmujący jedynie budowę nowego odcinka sieci wodociągowej na ww. działkach. Co istotne, korekta polegała także na odstąpieniu od likwidacji przyłącza oraz instalacji wodociągowej od ulicy A . Opisana zmiana spowodowała, iż skarżącemu jako właścicielowi wyodrębnionego lokalu nr 88 w budynku na nieruchomości nr 423./4 przy ul. A w Ł. nie przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]. Planowana inwestycja, aktualnie obejmująca wyłącznie budowę sieci wodociągowej na innej działce, dla potrzeb innej nieruchomości, nie oddziałuje na interes prawny skarżącego, którego nieruchomość znajduje się poza obszarem jej oddziaływania, co prawidłowo wykazał organ w oparciu o zgromadzony materiał dowody. Zmiana, korekta projektu budowlanego, do której ma pełne prawo inwestor jako inicjator postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, skutkowała zmianą kręgu stron postępowania. Niewątpliwie zaś jedynie spełnienie przesłanek opisanych w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy skutkuje nadaniem podmiotowi przymiotu strony. W ustalonym stanie faktycznym zmiana zakresu inwestycji, w istocie poprzez jej zawężenie w stosunku do pierwotnego projektu, spowodowała, iż uległ zmianie obszar oddziaływania inwestycji, co za tym krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. Zmiana zakresu inwestycji znajduje potwierdzenie w znajdujących się w aktach administracyjnych dwóch projektach budowlanych. W pierwotnie złożonym faktycznie widniał zapis o likwidacji przyłącza wodociągowego przy ul. A w Ł.. Aktualnie budowa sieci wodociągowej na działkach nr 423/5 i 462/46 w żadnym zakresie nie ingeruje, ani nie koliduje z zabudową na działce 423/4. Podzielić należy ocenę organu, iż planowana inwestycja, w jej aktualnym kształcie, nie będzie powodowała jakichkolwiek ograniczeń, ani zagrożeń, uciążliwości dla sfery praw i obowiązków skarżącego. W orzecznictwie sądowym ugruntowało się stanowisko, w pełni podzielane przez sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, iż ocena, że określony podmiot nie posiada przymiotu strony i nie może skutecznie żądać wznowienia, winna prowadzić do odmowy uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (por. wyroki NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn.akt II OSK 140/10, z dnia 11 maja 2010 r., sygn.akt II OSK 768/09, z dnia 19 października 2011 r., sygn.akt II OSK 1406/10; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn.akt II SA/Bk 71/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn.akt II SA/Sz 628/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec o oddaleniu skargi. a.bł.