II SA/Łd 619/18

Dnia 30 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 roku sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. S. prowadzącemu Kancelarię Radców Prawnych w Ł. przy Al. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku P. W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu nad budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, z dachu płaskiego na wielospadowy z ewentualną nadbudową, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 20, na działce nr 348 w obrębie [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. R. wskazując, że nie wyraża zgody na zmianę dachu płaskiego na wielospadowy oraz ewentualną nadbudowę. Wskazała, że budynek przy ul. A został wybudowany z naruszeniem prawa budowlanego (3 m od granicy z działką przy ul. A 22), a wydana decyzja narusza przepisy o zacienieniu i przesłanianiu posesji przy ul. A 22. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r. poz. 1257 z późn. zmianami), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1073 z późn. zmianami), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że organ I instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki nr 348 od strony ul. A. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Przedmiotowa analiza składa się nie tylko z powołanej mapy ale także z części opisowej, z której wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z obiektami gospodarczo-garażowymi. Tym samym planowana zmiana konstrukcji dachu nad budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym stanowi kontynuację zabudowy pod względem funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Kontynuacja funkcji oznacza bowiem, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Ponadto, zabudowa istniejąca na co najmniej jednej działce sąsiedniej winna pozwalać na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W zaskarżonej decyzji organ I instancji określił wymagane cechy i parametry budynku po zmianie konstrukcji dachu. Przy czym część z parametrów i gabarytów budynku opisanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. pozostała bez zmian. W ocenie Kolegium, za dopuszczalne należy uznać odstąpienie w decyzji ustalającej warunki zabudowy od ustalenia wskaźników i parametrów, które nie ulegną zmianie w wyniku realizacji planowanego przedsięwzięcia. Planowana inwestycja nie spowoduje bowiem zmiany wszystkich wskaźników i parametrów istniejącej budowli, ponieważ obejmie zmianę konstrukcji dachu i nadbudowę budynku. W związku z tym w sprawie nie było potrzeby ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy § 5 rozporządzenia) oraz szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia). Prawidłowe więc było skoncentrowanie (ograniczenie) tej analizy do parametrów, które ulegną zmianie (tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu). Przechodząc do analizy parametrów określonych w decyzji organ podkreślił, że w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto elastyczne procedury ustalania poszczególnych parametrów składających się na gabaryty planowanej zabudowy, umożliwiając w zakresie każdego z parametrów odstępstwo od zasady, iż parametry ustala się na podstawie wartości średnich wynikających z analizy. Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym zawierają się w przedziale od 3,0 m do 8,5 m; średnio 6,2 m. W decyzji parametr ten ustalono w przedziale od 5,0 m (aktualna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na działce nr 348) do 7,0 m. W ocenie Kolegium wielkość ta została ustalona prawidłowo. Zawiera się bowiem w granicach parametru występujących w obszarze analizowanym, a ponadto maksymalna wielkość tego parametru nawiązuje bezpośrednio do tej wielkości charakterystycznej dla budynków przy ul. B 15 (7,0 m) i A 24 (7,5 m), przy czym § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia tego wskaźnika w inny sposób niż wartość średnia z obszaru analizowanego. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie tego przepisu, w ocenie Kolegium, wynikało w sposób logiczny z analizy architektoniczne - urbanistycznej. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. W obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy analogicznych do określonych w zaskarżonej decyzji. Na podstawie § 8 rozporządzenia ustalono układ połaci dachowych - dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci od 15° do 20°, kalenica główna usytuowana równolegle względem frontu działki, o wysokości od 6,0 m do 8,0 m. W ocenie Kolegium, organ I instancji ustalając warunki zabudowy przeprowadził wystarczające postępowanie wyjaśniające pod względem przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, a w uzasadnieniu znalazło się stwierdzenie, że wymagane warunki zostały spełnione. Zaskarżona decyzja w wyczerpujący sposób opisuje zamierzenie inwestycyjne, zaś przeprowadzona w sprawie analiza nie narusza prawa. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (gminnej) — ul. A, a wyposażenie nieruchomości w infrastrukturę techniczną jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Działka nr 348 stanowi użytek B i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele niewolne. Kolegium nie dostrzegło również aby decyzja była niezgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu podnoszone zaś przez odwołującą się zarzuty dotyczące wybudowania budynku przy ul. A 20 z naruszeniem prawa oraz kwestia zacienienia działki sąsiedniej nie mogą stanowić o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bowiem ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Kwestia pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w nieruchomości położonej przy ul. A 22, nie stanowiła oceny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto, w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy organ nie bada kwestii technicznych związanych z usytuowaniem od granic nieruchomości czy istniejącej zabudowy. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy uprawniony jest wyłącznie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła K. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, podczas gdy nie wzięto pod uwagę chociażby stanu zdrowia skarżącej, co doprowadziłoby do braku podstaw zastosowania przepisu art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. u.o.p.s. (Dz.U.2017.1769 ze zm.); b) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji podczas gdy w niniejszej sprawie winno mieć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. uchylenie zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w budynkach mieszkalnych w Ł. przy ul. A nr 20, 22, 30 okna od pokoi pobytu dziennego zwrócone są na południe. Budynek przy ul. A 18 (rok budowy 1980), 28 (rok budowy 2000) zostały tak zaprojektowane i zbudowane, aby nie zacieniały i przysłaniały już istniejących budynków przy A 20 i 30. Jedynym wyjątkiem jest budynek przy ul. A 20. Budynek ten został wybudowany z piwnicą nie zagłębioną w gruncie - piwnica stanowi jedną kondygnację, a parter drugą. Pomimo tak wysokiej konstrukcji budynek usytułowany 3 m od granicy działki ul. A 22, ma w ścianie budynku od strony północnej okna od pomieszczeń sanitarnych i gospodarczych. Zarzuciła, że autor analizy nie był w terenie i jest osobą nie wiarygodną (nie stosuje równego prawa wobec obywateli). Jej zdaniem zaskarżona decyzja narusza tzw. warunki dobrego sąsiedztwa oraz przepisy o zacienianiu i przysłanianiu istniejących budynków. Analiza przeprowadzona przez osobę pracująca w Urzędzie Miasta Ł. jest jej zdaniem stronnicza. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Tytułem wstępu przypomnieć trzeba, że zasadą jest, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 63 § 1 K.p.a.). Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 K.p.a.). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 3 K.p.a.). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Z brzmienia cytowanych unormowań wynika zatem, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania i tak określone żądanie wiąże organ administracyjny, który nie może go samodzielnie modyfikować, zmieniać ani dookreślać. W razie wątpliwości, co do zakresu wniosku, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W takiej bowiem sytuacji organ powinien ustalić rzeczywistą wolę strony skarżącej i wezwać ją w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do jednoznacznego sprecyzowania co jest intencją jej wniosku (czego konkretnie żąda od organu), zakreślając stosowny termin i pouczając o ewentualnych skutkach uchylenia się od wykonania wezwania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowanym na tle przywołanych norm prawnych podkreśla się, że zakres postępowania administracyjnego zwykłego wynika z wniosku tego podmiotu, który przedstawia sprawę organowi administracji publicznej do rozpoznania. O tym, że pismo jest wyraźne, jasne, klarowne, decyduje to, czy jego treść pozwala na odczytanie intencji autora pisma bez potrzeby usuwania w drodze podejmowania określonych zabiegów choćby najmniejszych wątpliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1434/10 - Lex nr 1151875 i z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1988/10 – Lex nr 1069639). Innymi słowy, organ administracji dysponując pismem strony nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. Jeżeli pismo wzbudza wątpliwości swoją treścią organ może wezwać stronę do jego jednoznacznego sformułowania. Jeżeli jednak pismo jest jasne i nie budzi wątpliwości, to brak jest podstaw do działania organu i wzywania strony do dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2257/12 – Lex nr 1461248). Postępowanie w przedmiocie ustalania warunków zabudowy, jest postępowaniem wnioskowym, przy czym wniosek powyższy powinien spełniać warunki, o jakich mowa w art. 52 u.p.z.p., co wynika wprost z treści art. 64 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ jest zatem związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestor. Już sama niezgodność decyzji o warunkach zabudowy z wnioskiem inwestora wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1023/17 - LEX nr 2496858). W rozpoznawanej sprawie P. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu nad budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, z dachu płaskiego na czterospadowy przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 20, na działce nr 348 w obrębie [...]. Z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika organu w dniu 24.11.2017r. wynika zaś, że pracownik ten przeprowadził rozmowę telefoniczną z wnioskodawcą w celu uściślenia, czy zmiana konstrukcji dachu nie będzie pretekstem do uzyskania poddasza użytkowego ( podwyższenia budynku ). W toku tej rozmowy P. W. stwierdził, że chodzi mu wyłącznie o zmianę istniejącego dachu z płaskiego na czterospadowy (kopertowy). Zawarty w decyzji organu I Instancji zapis o "ewentualnej nadbudowie" wykracza zatem poza granice złożonego wniosku. Ponadto niedopuszczalne jest w ocenie Sądu ustalenie wskazanego w decyzji warunku zabudowy w sposób ewentualny. Co więcej, organ nie określił parametrów tej nadbudowy, co czyni decyzję w tej części niewykonalną. Aczkolwiek ustawodawca nie definiuje kategorii nadbudowy, zaliczając ją jedynie do robót budowlanych będących budową (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), to jednak w orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości i powierzchni użytkowej, ale z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowy (wyroki WSA z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 352/13 oraz z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 528/12 – powołane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1750/15 – LEX nr 2273223 ). Analogiczne stanowisko prezentowane jest również w literaturze prawniczej ( Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2017, s. 57; J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 94). W rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora nie obejmował jednak nadbudowy. W konsekwencji zachodziła konieczność wyeliminowania jej jako wadliwej z obrotu prawnego oraz decyzji organu odwoławczego, który nie dostrzegł tej wadliwości – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stanowiących w istocie powtórzenie argumentów odwołania, należy ocenić je jako całkowicie bezzasadne. W postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy organ nie bada bowiem kwestii technicznych związanych z usytuowaniem obiektu budowlanego od granic nieruchomości czy istniejącej zabudowy. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy uprawniony jest wyłącznie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bowiem ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi, w tym zacieniania budynku stanowiącego własność skarżącej oraz odległości budynku inwestora od granicy działki, są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie jest również uprawniony do badania legalności wzniesienia istniejących obiektów budowlanych. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a oraz § 21 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz. U. 2016.1715 ze zm.). A.B.