II SA/Łd 626/12

Dnia 22 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 roku sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...], [...], obręb [...] w W., ze względu na niewypełnienie przez inwestora warunków nałożonych postanowieniem Starosty [...] z dnia [...], dotyczących wysokości i lokalizacji przedmiotowej inwestycji oraz nieuzupełnienia wniosku o warunki techniczne przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej. Ponadto organ wskazał, że inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Starego Miasta i terenów przyległych, uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] w zakresie wysokości i lokalizacji projektowanej zabudowy. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji wydał w dniu [...] postanowienie, którym nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o: 1. doprowadzenie projektu do zgodności z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Starego Miasta i terenów przyległych, w zakresie § 21 ust. 1 - dot. ustaleń dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem C1MW,U tj. a) adaptacji istniejącej zabudowy z dopuszczeniem przebudowy, przy czym przez adaptację, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 15 planu, należy rozumieć zachowanie istniejącej zabudowy z dopuszczeniem przebudowy w rozumieniu przepisów szczególnych; b) realizacji nowej zabudowy usługowej oznaczonej U, zgodnie z rysunkiem planu; c) nieprzekraczalnej wysokość zabudowy usługowej -1 kondygnacja nadziemna, tj. maksymalnie 4 m; d) zakazu utrwalania i remontów istniejących budynków przy wschodniej granicy terenu, zgodnie z rysunkiem planu oraz w zakresie § 7 - dot. obowiązujących oznaczeń graficznych na rysunku planu. Ponadto organ I instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia pełnomocnictwa upoważniającego A. K. do występowania w imieniu inwestora, warunków technicznych przyłączenia do kanalizacji deszczowej oraz doprowadzenia do zgodności w zakresie zamierzenia budowlanego, wniosku o pozwolenie na budowę oraz załączonego projektu, dot. rozbiórki budynku zlokalizowanego przy granicy działki, w miejscu projektowanej inwestycji. W dniu 25 lutego 2011 r. Z. R. z uwagi na perspektywę dokonania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, które - postanowieniem z dnia [...] - Starosta [...] zawiesił. Pismem z dnia 3 listopada 2011 r. inwestor wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania, do którego załączył "pismo odnośnie warunków przyłącza kanalizacji deszczowej". Następnie postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ podjął zawieszone postępowanie w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego, zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...],[...], obręb [...], w W., wskazując na niezgodność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Starego Miasta i terenów przyległych, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] w zakresie wysokości i lokalizacji projektowanej zabudowy. Starosta wyjaśnił, że w postanowieniu z dnia [...] organ wskazał, jakich uzupełnień ma dokonać inwestor, tymczasem dostarczył on jedynie pismo Urzędu Miejskiego w W. dotyczące warunków technicznych do wykonania przyłącza kanalizacji deszczowej z projektowanego obiektu do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. Podniósł, że lokalizacja projektowanego budynku jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Starego Miasta i terenów przyległych w zakresie wysokości budynku i miejsca usytuowania obiektu. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla jednostki planistycznej C, terenu oznaczonego C1MW,U w którym położona jest projektowana inwestycja, plan ustala nieprzekraczalną wysokość zabudowy usługowej i garaży 1 kondygnacja nadziemna, tj. maksymalnie 4 m. Organ stwierdził, że przedmiotowy budynek usługowy, zaprojektowany jako budynek piętrowy o wysokości 7,9 m, nie spełnia ustaleń tego zapisu. Wobec braku uzupełnienia wniosku, a w szczególności niewykazania, że projekt budowlany w zakresie liczby kondygnacji, wysokości maksymalnej i miejsca lokalizacji jest zgodny z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołał się inwestor – Z. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący się zarzucił organowi naruszenie art. 35 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany jest sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego i inwestor nie ma prawa zabudowy na przedmiotowych działkach w zakresie określonym projektem oraz naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, a nadto art. 107 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia sprzeczności inwestycji z miejscowym planem. Odwołujący się podniósł, że organ I instancji nie wskazał dokładnie, jakie rozwiązania projektu są sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego i nie dokonał pod tym kątem analizy faktyczno-prawnej, podając jedynie przepisy planu, jakie naruszono oraz stwierdzając, że w kwestii usytuowania budynku w granicy nie mogą mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Z. R. co do zarzutu nieprawidłowej wysokości budynku, wyjaśnił, że przyjął zasady wynikające z § 13 ust. 2 pkt 1, gdzie przewidziano dla jednostki C możliwość zabudowy usługowej do 2 kondygnacji do wysokości nie przekraczającej 8 m. Zdaniem odwołującego się ma to uzasadnienie w okolicznościach faktycznych, bowiem obok, na tym samym obszarze objętym planem posadowiono obiekt, w którym zatwierdzono wysokość dwóch kondygnacji – do 8 m. Wskazał, że organ nie powinien interpretować zapisów miejscowego planu rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności niż wynika to z ich literalnego brzmienia. Zdaniem odwołującego się organ nie wyjaśnił, na czym polega niezgodność usytuowania budynku, dodając, że w § 13 ust. 1 pkt 2 ppkt b) przewidziano możliwość budowy w granicach z sąsiadami. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; Organ wyjaśnił, że przystępując do rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej - zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - zagwarantował czynny udział w postępowaniu administracyjnym wszystkim, posiadającym status strony w przedmiotowej sprawie. Dodał, że we wskazanym terminie inwestor nie zadośćuczynił obowiązkom wskazanym w postanowieniu. Odnosząc się do niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Starego Miasta i terenów przyległych, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] w zakresie wysokości projektowanej zabudowy, organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, dotyczący niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami szczegółowymi planu. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla jednostki planistycznej C, terenu oznaczonego C1MW,U w którym położona jest projektowana inwestycja, plan ustala nieprzekraczalną wysokość zabudowy usługowej i garaży 1 kondygnacja nadziemna, tj. maksymalnie 4 m. Organ stwierdził, że przedmiotowy budynek usługowy, zaprojektowany jako budynek piętrowy o wysokości 7,9 m, nie spełnia ustaleń tego zapisu. Ponadto, zgodnie z zapisem § 21 ust. 1 pkt 3 ppkt b przedmiotowego planu, realizacja nowej zabudowy usługowej oznaczonej U może się odbywać zgodnie z rysunkiem planu. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, iż wskazana przez inwestora lokalizacja budynku usługowego nie dopuszcza realizowania w tym miejscu zabudowy usługowej. Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie nieuznania przez organ wniosku złożonego w 2008r., trzykrotnie uzupełnianego przez inwestora oraz budowy budynku usługowego, na którego pozwolenie inwestor uzyskał w 2008r., organ wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy wyłącznie budowy budynku usługowego, które wszczęte zostało wnioskiem z dnia [...], wobec powyższego zarzuty te nie mogą być przedmiotem analizy. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.R., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany jest sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego i inwestor nie ma prawa zabudowy na przedmiotowych działkach w zakresie określonym projektem oraz art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, naruszenie art. 107 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia sprzeczności inwestycji z miejscowym planem oraz brak odniesienia się do wszystkich kwestii wskazanych w odwołaniu, a nadto naruszenie §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę budynku usługowego, zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...], obręb [...] w W.. Podstawę prawną w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) a także zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Starego Miasta i terenów przyległych, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...], obowiązującego na terenie nieruchomości objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Kluczową, a jednocześnie sporną kwestią w przedmiotowej sprawie, stała się ocena zgodności planowanej inwestycji w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, że jeżeli na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy, to na organie rozpatrującym taki wniosek spoczywa obowiązek sprawdzenia rozwiązań i założeń przedstawionego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym więc, z przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub też gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazuje lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę ( por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 199/10 publ. LEX nr 674195, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 262/10 publ. LEX nr 676058, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 293/11 publ. LEX nr 993412 ). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, według którego projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającego przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Co więcej, miejscowy plan zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Oznacza to, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 1008/09 opubl. LEX nr 600155; wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1916/08 opubl. LEX nr 574407). Zdaniem sądu, organy orzekające w przedmiotowej sprawie wywiązały się należycie z obowiązku nałożonego przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, co do zakresu i rodzaju planowanego przez inwestora zamierzenia, jak i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...], obowiązującego na terenie objętym wnioskiem, jednoznacznie wskazuje na prawidłową ocenę zgodności planowanej inwestycji, a właściwie jej braku, z postanowieniami planu miejscowego, wywiedzioną zarówno w kwestionowanym rozstrzygnięciu, jak i je poprzedzającym. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja dotyczy realizacji budynku usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], obręb [...] w W.. Działki te należą do terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem C1MW,U (jednostka C). Projektowany budynek usługowy zlokalizowano w granicy z działkami nr ewid. [...]. Dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 21 ust. 1 pkt 3 ppkt b) uchwały przewidział możliwość realizacji nowej zabudowy usługowej tylko w ściśle określonym miejscu oznaczonym symbolem U i wskazanym na rysunku planu, stanowiącym załącznik do planu. Brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne i prowadzi do oczywistego wniosku, że skoro planowana inwestycja usługowa ma być zlokalizowana poza obszarem U wyznaczonym na rysunku planu, to jej realizacja na terenie oznaczonym w planie symbolem C1MW,U objęta jest zakazem realizacji. Dodatkowo projekt przewiduje, że planowy budynek usługowy o wysokości 7,9 m ma mieć dwie kondygnacje (pkt 4.3.2. projektu), co z kolei wskazuje na niezgodność projektu z § 21 ust. 1 pkt 4 ppkt a) planu. Przepis ten zakłada, że wysokość zabudowy usługowej i garażowej zlokalizowanej na terenie oznaczonym symbolem C1MW,U nie może przekraczać jednej kondygnacji nadziemnej, tj. 4 m. Nie budzi więc wątpliwości, że projektowana przez skarżącego inwestycja w położeniu proponowanym przez projektanta nie może, w świetle zapisów miejscowego planu, pełnić funkcji usługowej i nie może posiadać proponowanych parametrów, gdy chodzi o liczbę kondygnacji i wysokość budynku. Podkreślenia wymaga też, że przepis § 13 miejscowego planu, na który powołuje się skarżący, ustalający zasady kształtowania zabudowy i sposobów zagospodarowania terenu, umieszczony jest w rozdziale 4 pt.: "Ustalenia ogólne", który to rozdział zawiera regulacje ogólne dotyczące całego terenu objętego tym aktem. Dopuszcza się w nim między innymi dla nowej zabudowy usługowej dwie kondygnacje nadziemne i wysokość maksymalnie 8 m. Przepisy te stosuje się jednak tylko wtedy, gdy nie ma dla danego terenu regulacji szczegółowej. Dla obszaru obejmującego działki skarżącego plan przewiduje jednak zapisy szczegółowe, które mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o tym, czy istnieje możliwość realizacji inwestycji w kształcie proponowanym w projekcie budowlanym. Dla działek skarżącego, położonych na terenie oznaczonym w planie symbolem C1MW,U takim szczegółowym zapisem jest właśnie § 21 planu, znajdujący się zresztą w rozdziale 5 planu pt. "Przepisy szczegółowe dla poszczególnych terenów". Dlatego też zdaniem sądu zaprezentowana przez organy interpretacja wskazanych zapisów planu jest prawidłowa, a przepisy § 13 i § 21 planu nie są konkurencyjne, lecz wzajemnie się uzupełniają, wedle zawartych w nich reguł. W przedmiotowej sprawie organ I instancji - stosownie do treści art. 35 ust. 3, stwierdzając naruszenia w zakresie zgodności projektu budowlanego z przepisami, postanowieniem nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W wyznaczonym terminie skarżący nie dostosował jednak projektu budowlanego w zakresie wysokości i lokalizacji projektowanej zabudowy. Dlatego też organ zobligowany był do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a organ II instancji utrzymania decyzji w mocy. W tym zakresie działania organu ocenić należy za nienaruszające prawa. Na marginesie wskazać należy, że skarżący nie może w przedmiotowym postępowaniu kwestionować zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie umknęło uwadze sądu błędne wskazanie w podstawie prawnej decyzji organu II instancji art. 138 § 2 K.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., jednak w związku z tym, że z rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia decyzji jasno wynika, jakie stanowisko zajął organ, sąd uznał, że była to jedynie oczywista omyłka, która nie miała zresztą wpływu na wynik sprawy. Konkludując powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że działanie organów administracji w sprawie było zgodne z regulacją prawa, tym samym nie dopatrzył się naruszenia przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. n.k.