II SA/Łd 64/14

Dnia 25 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 roku sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania P. M. i G. M., umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez G. M. wobec braku przymiotu strony. W wyniku rozpatrzenia odwołania P. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazaną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 478/1 w obrębie [...] w Ł. przy ul. A 24a. Organ I instancji określił w decyzji, że stosunek powierzchni istniejącej i nowej zabudowy do powierzchni działki będzie wynosił do 0,32; szerokość elewacji frontowej - do 11 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – I kondygnacja nadziemna - do 3,70 m od poziomu terenu zaś dach planowanej inwestycji może być wybudowany jako jednospadowy lub płaski o spadku do 10 stopni i wysokości budynku w kalenicy do 3,70 m i kierunku kalenicy równoległym lub prostopadłym do ul. A. W ocenie organu I instancji wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymogi z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej zwanej u.p.z.p. W sprawie dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ww. ustawy. W wyniku dokonanych ustaleń stwiedzono, że sąsiednie nieruchomości są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. A przez istniejący zjazd indywidualny. Obecnie istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nieruchomość nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wydana decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ podkreślił, że zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Decyzja rozstrzyga o funkcji gospodarczej budynku i otwiera możliwość wszczęcia procesu budowlanego, nie rozstrzygając jeszcze ostatecznie o przeprowadzeniu inwestycji. Zastrzeżono również, że wydana decyzja nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. W odwołaniach od powyższej decyzji G. M. oraz P. M. podnieśli zarzut naruszenia art. 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.267 ze zm.), dalej K.p.a., poprzez dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego. Zdaniem odwołujących, organ wziął pod uwagę wyłącznie funkcje budynków znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy A niż nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. Odwołujący wskazali, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wizji lokalnej na ulicy A 24a i 26a celem ustalenia zmian związanych z powstaniem planowanego budynku gospodarczego. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie zbyt szerokiego obszaru analizy oraz naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) poprzez przyjęcie nieprawidłowego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i tym samym zezwolenie na wybudowanie budynku gospodarczego o dużych gabarytach, przeznaczonego do prowadzenia działalności gospodarczej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy willowej. G. M. oraz P. M. zwrócili również uwagę na kwestię realnego spadku wartości nieruchomości sąsiednich, ograniczenia dostępu światła na tych nieruchomościach oraz zakłócenie harmonii krajobrazu przez planowaną budowę budynku gospodarczego. W konkluzji odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Po rozpatrzeniu odwołań P. M. i G. M. organ II instancji orzekł, wymienioną na wstępie decyzją, o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania wniesionego przez G. M. wobec braku przymioty strony. Jak wskazał, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dnia [...] G. M. przeniósł prawo własności działki nr 477/1, sąsiadującej z terenem inwestycji, na rzecz P. M. Aktualnie przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje zatem jedynie P. M. jako właścicielowi działki sąsiedniej, a więc zasadne było umorzenie postępowanie odwoławczego w stosunku do G. M. W wyniku rozpatrzenia odwołania P. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało natomiast w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniosło, że Prezydent Miasta Ł. prawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Organ stwierdził, że istniejąca zabudowa na sąsiednich działkach kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla planowanej zabudowy. Parametry nowej zabudowy zostały ustalone w sposób właściwy. Spełnione zostały również pozostałe przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie. Organ jest zobowiązany uwzględniać formy zagospodarowania terenu, znajdujące się po przeciwnej stronie skrzyżowania ulic, w tym tereny mające bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i nieznajdujących się w bezpośredniej granicy z tą działką. Wyłączenie z dokonania ustalenia warunków zabudowy winno dotyczyć jedynie takich inwestycji, których nie da się pogodzić z aktualnie istniejącym zagospodarowaniem terenu. Organ podkreślił, że przepisy dopuszczają możliwość uśredniania poszczególnych parametrów, jak również możliwość innego ich wyznaczenia niż wynika to z analizy. W niniejszej sprawie przyjęcie wskaźników na poziomie wnioskowanym było zgodne z obowiązującymi przepisami oraz ładem urbanistycznym. Interes właścicieli działki sąsiedniej podlega ochronie poprzez ustalenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy warunków brzegowych dla planowanej inwestycji oraz wskazanie wymagań, które powinien spełnić inwestor i projektant budowy w zakresie dostępności do drogi publicznej, korzystania z infrastruktury technicznej, dostępu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochrony przed hałasem, wibracjami, promieniowaniem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. SKO wskazało również, że organ prowadzący postępowanie w I instancji połączył analizę urbanistyczną z wizją lokalną w terenie i stąd zbędne było dokonywanie kolejnej wizji lokalnej. W skardze z dnia 9 grudnia 2013 roku P. M. zarzucił rozstrzygnięciu organu II instancji z dnia [...] naruszenie art. 77 i 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł, że organ wziął pod uwagę wyłącznie funkcje budynków znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy A niż przedmiotowa inwestycja, co w efekcie spowodowało analizowanie przez organ jedynie działek o korzystnych dla inwestora funkcjach i parametrach. Ponadto w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wymienione w ww. przepisie oraz zarzut wyznaczenia zbyt szerokiego obszaru analizy. Zdaniem skarżącego, zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, nie została zastosowana w niniejszej sprawie. Według P. M. oddziaływanie planowanej inwestycji ogranicza się do obszaru wyznaczonego kwadratem ulicy A, B oraz C. Na działkach znajdujących się w tym obszarze wybudowane są wyłącznie jednorodzinne budynki mieszkalne. Nie występują natomiast budynki gospodarcze, co uniemożliwia określenie cech nowej zabudowy. W obszarze tym żaden budynek nie został wzniesiony poza linią zabudowy budynkami mieszkalnymi w taki sposób, by odgraniczał nieruchomości i ingerował w ukształtowany już porządek przestrzenny. Ewentualnie wybudowane pomieszczenie gospodarcze winno stanowić obiekt niewielkich rozmiarów, akcesoryjny w stosunku do budynku mieszkalnego. Skarżący podniósł również, że zlokalizowanie budynku gospodarczego na działce nr ewid. 478/1 utrudni dostęp światła do nieruchomości sąsiednich. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz przyznanie prawa pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Organ podał, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki z przepisu art. 61 ust 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje możliwością ustalenia warunków zabudowy. Przyjęte w sprawie parametry dla nowej zabudowy stanowią kontynuację cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym istniejącej zabudowy. Organ podkreślił, że przy ustalaniu warunków zabudowy należy brać pod uwagę wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym. Nieprawidłowe jest poddawanie analizie wyłącznie zabudowań znajdujących się po tej samej stronie ulicy, czego domaga się P. M. W piśmie z dnia 23 września 2014r. skarżący, popierając argumentację, związaną z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożył "prywatną opinię architektoniczną" oraz wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. ostatni ze wspomnianych wniosków cofnął. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, że decyzja organu II instancji została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stosownie do którego sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wykształcone na tle przywołanych norm prawnych stanowisko doktryny i judykatury stanowi, iż o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji, a jego ciężar gatunkowy jest tak istotny z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego aktu, iż konieczne staje się orzeczenie o stwierdzeniu jego nieważności, ze skutkiem od dnia jego wydania (wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2009r. sygn. akt II SA/Wa 799/09 dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 573909; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2009r. sygn. akt VI SA/Wa 1323/09 Lex nr 577322). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie bowiem zaskarżona decyzja została wydana przez organ w wyniku rozpoznania odwołań, które nie zostały podpisane, co rażąco narusza przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania G. M. oraz utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji po rozpatrzeniu odwołania P. M. Na skutek wezwania tut. Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w piśmie z dnia 21 sierpnia 2014 r. wyjaśniło, że posiada jedynie kserokopie odwołań, przekazane do Sądu wraz z aktami sprawy, skargą i odpowiedzią na skargę, które nie zawierają własnoręcznego podpisu P. M. i G. M. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 63 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) odwołanie stanowi podanie, które w przypadku wniesienia go do organu w formie pisemnej powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania oraz powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis wnoszącego podanie składane pisemnie gwarantuje bowiem, że czynność procesowa została dokonana przez osobę określoną jako wnosząca podanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt V SA/Wa 1770/04, Lex nr 175366). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie, to jednak zasada ta nie może być przez organ odczytywana jako zwalniająca od przewidzianego w art. 64 k.p.a. trybu postępowania, zaś brak oryginału odwołania, skutkujący brakiem podpisu wnoszącego podanie, jest w świetle art. 63 k.p.a. brakiem formalnym podlegającym usunięciu w powyższym trybie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1040/05, Lex nr 214085). Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. i art. 128 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 455/05, Lex nr 227667). Pisma G. M. i P. M. z dnia 20 września 2013 r. zawierają zatem brak formalny w postaci braku podpisu wnoszącego pismo, który uniemożliwiał nadanie sprawie dalszego biegu (art. 63 § 3 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a.). Brak ten organ winien był uzupełnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wezwanie strony do osobistego podpisania kopii pisma, czego jednak nie uczynił. Co za tym idzie - zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydał ją organ II instancji mimo braku prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z zasadą skargowości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie mogło działać w niniejszej sprawie z urzędu, charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje bowiem dopiero w wyniku prawidłowo złożonego odwołania. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie było prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji, to uznanie za odwołanie pism nie podpisanych osobiście przez ich autorów spowodowało, że Kolegium bez podstawy prawnej wystąpiło w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 215/12 Lex nr 1225767). Wyjaśnić należy także, że wobec stwierdzonego rażącego naruszenia prawa procesowego rozstrzyganie merytorycznych zarzutów zgłaszanych w skardze stało się zbędne a przede wszystkim przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, stosując się do wszystkich wskazanych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nada bieg odwołaniom pod warunkiem uzupełnienia braków formalnych, a następnie rozpozna sprawę zgodnie z regułami dotyczącymi postępowania odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 p.p.s.a. LP