II SA/Łd 650/12

Dnia 11 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA: Joanna Sekunda - Lenczewska Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Zarządu Gminy A. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia zasad i trybu postępowania przy zgłaszaniu, rejestracji kwalifikacji, przygotowaniu, realizacji i finansowaniu tzw. "inwestycji wspólnych" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Skargą z dnia 28 maja 2012r. Prokurator Rejonowy w Z. zaskarżył uchwałę Zarządu Gminy A. z dnia 6 maja 1999r., nr 13/99 w sprawie zasad i trybu postępowania przy zgłaszaniu, rejestracji kwalifikacji, przygotowaniu, realizacji i finansowaniu tzw. "inwestycji wspólnych". Prokurator Rejonowy wskazanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 30 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r., nr 13, poz. 74 ze zm.) poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Zarządu Rady Gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż zaskarżona uchwała stanowi, że na wniosek zainteresowanej osoby, nie uczestniczącej w tzw. inwestycji wspólnej przy realizacji sieci wodociągowo – kanalizacyjnej może być wydana zgoda na podłączenie się do wymienionej i stanowiącej własność gminy A. infrastruktury technicznej, po wniesieniu na konto gminy opłaty w wysokości stanowiącej równowartość świadczenia dobrowolnie wniesionego przez osobę uczestniczącą w inwestycji wspólnej z uwzględnieniem wskaźnika waloryzacji, a za wydanie zezwolenia na podłączenie do sieci wymienionych w ust. 1 zrealizowanych przed dniem 1 maja 1999r. ustala się opłatę w wysokości 1.500,00 zł podlegającą waloryzacji na dzień 1 stycznia każdego następnego po 1999r. z uwzględnieniem wskaźnika wymienionego w ust. 3. Następnie Prokurator podniósł, iż art. 30 powołanej ustawy nie może być podstawą nałożenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Poza tym wspomniana ustawa samorządowa zawiera generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy (przede wszystkim radę gminy). Zgodnie z tym, organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powołany przepis nie może stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały zarządu gminy obowiązku do ponoszenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji ogólnospławnej. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem nosi znamiona takiego aktu czyli posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy. Dyspozycja określa postępowanie adresata, ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności i stanowi podstawę do obliczenia oraz ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Prokurator Rejonowy podkreślił, że jeżeli akt prawotwórczy (uchwała gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Następnie Prokurator stwierdził, iż w polskim systemie prawa żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzenia opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tymczasem zaskarżona uchwała stanowi o obowiązku wniesienia opłat w wymienionej szczegółowo wielkości za podłączenie się do sieci wodociągowej. Opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zaskarżona uchwała wykracza zatem poza prawotwórcze kompetencje gminy ustalone w ustawie o samorządzie gminnym. Nie ma bowiem wyraźnego upoważnienia ustawowego, nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej . Nadto Prokurator podkreślił, iż jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich, a także wprowadzanie opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest bowiem dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w A. wniosła o oddalenie skargi wskazując w uzasadnieniu, iż z treści skargi i załącznika do niej wynika, iż Prokurator kieruje swoje zarzuty w odniesieniu do uchwały Zarządu Gminy A. Rada Miejska wyjaśniła, iż w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały organem stanowiącym na terenie gminy była rada gminy, zaś organem wykonawczym – zarząd. Następnie Rada Miejska podniosła, iż w niniejszej sprawie to właśnie organ wykonawczy podjął zaskarżoną uchwałę. Brak jest przepisów, które dawałyby podstawę do kierowania skarg na akty prawa będące efektem pracy zarządów gmin – w stosunku do organów stanowiących. Obecnie w strukturze samorządu gminnego nie istnieją już zarządy jako organy wykonawcze. Co do zasady, ich kompetencje zostały przejęte przez wójtów, burmistrzów i prezydentów, nie zaś przez rady gmin. Na tej podstawie Rada Miejska uznała, iż skarga winna ulec oddaleniu, jako skierowana przeciwko niewłaściwemu organowi. Dodatkowo Rada Miejska podniosła, iż zarządzeniem nr 55/06 Burmistrza Gminy A. z dnia 31 maja 2006r. w sprawie zmiany uchwały nr 13/99 Zarządu Gminy A. z dnia 6 maja 1999r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy zgłaszaniu, rejestracji kwalifikacji, przygotowaniu, realizacji i finansowaniu tzw. "inwestycji wspólnych" wykreśleniu uległ § 2 zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały zarządu .Tym samym straciło moc unormowanie będące przedmiotem skargi Prokuratora. Podczas rozprawy w dniu 2 października 2012r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ł. zmodyfikował żądanie skargi kierując je wobec Burmistrza A. Postanowieniem z dnia 2 października 2012r. tutejszy Sąd zawiadomił Burmistrza A. o toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz A. zajął stanowisko zbieżne ze stanowiskiem Rady Miejskiej w A. podkreślając, iż zaskarżona uchwała od sześciu lat nie obowiązuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., powoływana także jako ustawa) stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 P.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała stanowi, że na wniosek zainteresowanej osoby, nie uczestniczącej w tzw. inwestycji wspólnej z zakresu infrastruktury może być wydana zgoda na podłączenie się do wymienionej i stanowiącej własność gminy infrastruktury technicznej, po wniesieniu na konto gminy opłaty w określonej wysokości. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty zamierzające podłączyć się do gminnej infrastruktury technicznej, które nie uczestniczyły w inwestycji wspólnej, którym uchwała ta nakazuje określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996r., nr 13, poz. 74 ze zm.), zwanej od 1 stycznia 1999r. ustawą o samorządzie gminnym. Wymienione przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym zawierały upoważnienie organu wykonawczego, jakim był zarząd (ówczesny art. 26 ust. 1 ustawy) do wykonywania uchwał rady gminy, a także do wykonywania innych zleconych przez ustawę zadań, w tym m.in. do przygotowywania projektów uchwał rady gminy, określania sposobu wykonywania uchwał, gospodarowania mieniem komunalnym. Co prawda zaskarżona uchwała zarządu została wydana w wykonaniu uchwały Rady Miejskiej w A. z dnia 28 kwietnia 1999r. w sprawie inwestycji z zakresu komunalnej infrastruktury technicznej realizowanych przy udziale środków finansowych mieszkańców, ale swymi zapisami nie tylko nie określała sposobu wykonania uchwały Rady Miejskiej ale dodatkowo swymi postanowieniami reglamentowała sfery życia społecznego, których reglamentacja jest prawnie niedostępna nawet dla organu stanowiącego gminy nie mówiąc już o organie wykonawczym Ustawa o samorządzie terytorialnym w art. 40 ust. 1 uzupełniała konstytucyjne granice stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jednocześnie określając, że nie mogą one wykraczać poza upoważnienia ustawowe. Stosownie do art. 40 ust. 2 tej ustawy ogany gminy mogły wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z powyższym niedopuszczalne jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podstawowymi, wykraczały poza unormowanie ustawowe. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy. Traci bowiem wtedy swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienie ustawowe (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010r., w sprawie sygn. akt III SA/Kr 1/09, LEX nr 686754). Z taką właśnie sytuacją przekroczenia granic upoważnienia ustawowego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń bądź podłączenie do nich (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994r., w sprawie sygn. akt SA/Po 230/94 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Już w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997r., w sprawie sygn. akt CZP 126/90 (OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez organ gminy opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę sprzeczną z prawem. Sąd nie uwzględnił nadto argumentacji organu, według której skargę należy oddalić, bowiem zaskarżony akt z powodu zastąpienia go zarządzeniem Burmistrza A., przestał obowiązywać od 2006r. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że brak stosowania danej uchwały, a nawet jej uchylenie, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko potwierdza również pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 892/10, LEX nr 754097; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 października 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 458/08, LEX nr 475256). Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Nieważność działa natomiast ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Innymi słowy niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu od już daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1, w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O stwierdzeniu niewykonalności zaskarżonej uchwały do dnia uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. LS ----------------------- 8