II SA/Łd 657/19

Dnia 16 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi W. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat W. R. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. A.B. Pismem z dnia 10 maja 2019 r. W.U. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "1) Jaką czynnością prawną wprowadzono korektę struktury lokalu nr 19A przy ul. A 33 w Ł. z dniem 1 sierpnia 2006 roku, o której wspomina mgr T.W. w piśmie nr [...] z dnia [...] roku; 2) Kto i kiedy dokonał ww. czynności.". W odpowiedzi na powyższe pismo, p.o. Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Ł. pismem z dnia 24 maja 2019 r. poinformował W.U., że żądane informacje są również przedmiotem wniosku z 10 maja 2019 r. o wydanie zaświadczenia w związku z toczącym się postępowaniem sądowym i dotyczą sprawy o charakterze indywidualnym, zatem nie są przedmiotem regulacji określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2001, nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W.U. pismem z dnia 13 czerwca 2019 r. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie, wnosząc "odwołanie" i wskazując, że nie zgadza się z decyzją odmowną z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz.2096 z późniejszymi zmianami), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium wyjaśniło, że odwołanie jest środkiem zmierzającym do kontroli decyzji wydawanych przez organy I instancji w postępowaniu administracyjnym, zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia w przypadku decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z powyższym, koniecznym warunkiem do wniesienia odwołania jest wydanie przez organ administracji publicznej I instancji decyzji administracyjnej. Organ stwierdził, że bezspornie W.U. wyraża niezadowolenie z odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Problematyka dostępu do informacji publicznej została szczegółowo unormowana przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz.1330 z późniejszymi zmianami). W myśl art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca wyraźnie zaznaczył w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) ustawy, że informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zaznaczył też w art. 2 ust. 1 ustawy, iż każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej", a zgodnie z art. 2 ust 2, przedmiotowej ustawy od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Co więcej, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 ww. ustawy). Kolegium podkreśliło, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Odmowne załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej nie zawsze musi przybrać jednak formę decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ będący w jej posiadaniu odmawia jej udostępnienia. Odmówić można bowiem wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji lub uznania, iż nie stanowi ona informacji publicznej, właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest poinformowanie o tym strony "zwykłym" pismem. W sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów tej ustawy. Wobec tego, skoro p.o. Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Ł. pismem z dnia 24 maja 2019 r. poinformował W.U., iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to po pierwsze nie wydał w tym zakresie żadnej decyzji administracyjnej, a po drugie W.U. nie służy w tym zakresie odwołanie. W związku z powyższym odwołanie wniesione przez W.U. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (brak decyzji administracyjnej). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł W.U. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a". Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł odwołanie od pisma informującego go, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej. Zaskarżone postanowienie, w ocenie Sądu, odpowiada jednak przepisom obowiązującego prawa, w związku z czym brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego. Podstawę prawną wspomnianego postanowienia stanowi art. 134 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym art. 134 K.p.a. wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest instytucją chroniącą zasadę dwuinstancyjności postępowania, ponieważ nie dopuszcza do rozpatrzenia w drugiej instancji sprawy, która nie została w ogóle zakończona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (vide.: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 857/15 – Lex nr 1939337, Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1620/15 – Lex nr 2097098, Kielcach z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 210/16 – Lex nr 2084326 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2296/14 – Lex nr 2083160; w Łodzi z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 882/16 ). Istotą sporu zawisłego w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie - czy jak twierdzi skarżący - pismo p.o. Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Ł. z dnia 24 maja 2019 r. jest decyzją administracyjną, od której przysługiwało odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., czy też pismo to nie jest decyzją administracyjną, a wniesione odwołanie było niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a. Analiza akt sprawy w świetle obowiązujących przepisów prawa pozwala odpowiedzieć jednoznacznie na sformułowane wyżej pytanie i stwierdzić w ślad za organem orzekającym, że pismo p.o. Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Ł. z dnia 24 maja 2019r. nie może być uznane ze decyzję administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 107 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy (§ 1). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3). W orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie przedmiotu ugruntował się pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (vide: wyroki: NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81 – OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169, Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA 34/10 – Lex nr 1130869 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 473/15 – Lex nr 1947135, Kielcach z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Ke 23/13 – Lex nr 1328928, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 12 wydanie, wydawnictwo C.H.Beck, str. 429 i 430). Badając pismo p.o. Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Ł. z dnia 24 maja 2019 r. pod kątem posiadania minimalnych wymagań, o których wyżej mowa, wskazać należy, że nie zawiera ono rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz podpisu podmiotu reprezentującego organ, bowiem opatrzył je podpisem p.o. Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich bez wskazania, że działa w tym wypadku z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. Bezspornym jest wreszcie, że wspomniane pismo nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani też uzasadnienia prawnego. Wobec powyższego brak jest przesłanek do uznania wspomnianego pisma za decyzję administracyjną. Skoro zaś brak jest przedmiotu zaskarżenia, to niewątpliwie wywiedzione odwołanie należało ocenić jako niedopuszczalne. Z uwagi na stricte procesowy charakter zaskarżonego postanowienia, poza zakresem rozważań tutejszego Sądu pozostają zagadnienia dotyczące meritum sprawy. Niemniej jednak podnieść trzeba, że skarżący może złożyć skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, jeżeli - w jego ocenie - doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, które powinno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Z przytoczonych względów, skarga w oparciu o art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadna podlegała oddaleniu. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a oraz § 21 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714 ze zm.). E.S.