II SA/Łd 671/08

Dnia 2 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. przy udziale - spraw ze skarg T. A., B. J., M. K., A. J., W. J. i M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstępnego projektu podziału działek 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta K. z dnia [...], znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz T. A. kwotę 100 (sto) złotych i na rzecz B. J., M. K., A. J., W. J. i M. J. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. przyznaje adwokatowi T. B. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy Placu [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącemu T. A. i kwotę powyższą nakazuje wypłacić adwokatowi T. B. z funduszów Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, 5. przyznaje adwokat A. B.-G. prowadzącej Indywidualną Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa, 80/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć i 80/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej B. J. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat A. B.-G. z funduszów Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. LS Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta K. na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 123, art. 124, art. 126 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zaopiniował pozytywnie projekt podziału działek nr 1213, 1215, 1216, 1217 położonych w K., stanowiących własność: T. A. na podstawie KWB 30923 (dz. 1213 i 1217), B. J., M. J., A. J., M. J., W. J. na podstawie KWB 29324 i postanowienia sądu [...] z dnia [...] (dz. 1215 i 1216) według załączonego szkicu wstępnego projektu podziału stanowiącego załącznik do postanowienia, w ten sposób, że: - w wyniku podziału dz. 1213 powstaną dwie nowo utworzone działki 1213/1 i 1213/2; - w wyniku podziału dz. 1215 powstaną dwie nowo utworzone działki 1215/1 i 1215/2; - w wyniku podziału dz. 1216 powstaną dwie nowo utworzone działki 1216/1 i 1216/2; - w wyniku podziału dz. 1217 powstaną dwie nowo utworzone działki 1217/1 i 1217/2; - działki 1213/1, 1215/1, 1216/1, 1217/1 przeznaczone są pod ciągi piesze D6KP i D7KP. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek Gminy K. o dokonanie z urzędu podziału w/w nieruchomości pod inwestycje celu publicznego tj. budowę ciągów pieszych, jako obsługi komunikacyjnej do przylegających działek. W toku postępowania ustalono na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla obrębu 5 miasta K., iż dla działek 1213, 1215, 1216, 1217 plan ustala zabudowę mieszkaniową jednorodzinną według jednostki urbanistycznej D38MN, część przedmiotowych działek przeznaczona jest pod projektowane ciągi piesze, według jednostek urbanistycznych D6KP-D7KP. Tereny oznaczone symbolami D6KP i D7KP to tereny o charakterze publicznym, z dopuszczoną obsługą komunikacyjną przylegających działek na terenie D38MN. Następnie postanowieniem z dnia [...] Burmistrz K. pozytywnie zaopiniował projekt podziału. Jednak w wyniku zażalenia B. J., M. J., A. J., W. J., M. J. i T. A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] uchyliło w całości w/w postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 9 kwietnia 2008r. Burmistrz K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydzielenia pasów gruntu z przedmiotowych działek pod ciągi piesze jako niezbędnych do realizacji celu publicznego, jakim jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej przylegających działek. W ustawowym terminie wpłynęły uwagi i wnioski do tego postępowania mieszkańców ulic A. i B. w K., J. i M. W., M. i G. W., B. i M. M., J. i B. G., J. M., B. J., W. J., T. A. Organ podkreślił, iż kierując się obowiązkiem zapewnienia bezpieczeństwa obywateli, jaki nakłada na niego ustawa o samorządzie gminnym – art. 7 ust. 1 pkt 14, oraz ustaleniami planu zagospodarowania, co do możliwości i sposobu zagospodarowania powstałych w wyniku podziału działek, pozytywnie zaopiniował podział przedmiotowych działek. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli T. A., B. J., M. J., A. J., M. J., W. J. podnosząc, iż nie ma realnej potrzeby wydzielenia ciągów komunikacyjnych, gdyż wszystkie działki wzdłuż planowanych ciągów mają dostęp do drogi. Za ustanowieniem obsługi komunikacyjnej nie przemawiają żadne względy, nadto organ nie wyjaśnił na czym miałoby polegać to zagrożenie, przeciw komu byłoby skierowane. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 93 ust.1, 4 i 5, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Przywołując dotychczasowy przebieg postępowania, Kolegium zaznaczyło, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinują sposób wykonywania prawa własności poprzez określanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym uwzględniane są w nim także postanowienia przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planowaniem. Zgodność z planem jest zasadniczym kryterium dopuszczalności podziału, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, postanowienie opiniujące jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział, obowiązek wyrażenia opinii dotyczy zarówno podziału dokonywanego na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, jak i podziału dokonywanego z urzędu. Kolegium przypomniało, iż z wnioskiem o podział wystąpiła Gmina K.. W dniu 9 kwietnia 2008r. wszczęto postępowanie, o czym zawiadomiono indywidualnie strony postępowania, wywieszono również na tablicy ogłoszeń stosowne obwieszczenie w trybie art. 61 §4 Kpa a zainteresowani zgłosili uwagi na piśmie. Organ odwoławczy powtórzył, za organem pierwszej instancji, iż fakt przeznaczenia terenów D6KP i D7KP na ciągi piesze, pod obsługę komunikacyjną działek przylegających na terenie jednostki D38MN, przesądza o możliwości ich zagospodarowania jedynie w ten sposób. Stosownie zaś do art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału można dokonać: - jeżeli jest niezbędny do realizacji celów publicznych, - nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W myśl ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, ciągi piesze oznaczone symbolami D1-7KP są terenami o charakterze publicznym, należy zatem uznać, że organ I instancji w obecnym stanie prawnym słusznie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydzielenia działek. Podkreślił, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania, ustalenia te kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wywiódł, iż fakt przeznaczenia przedmiotowych działek w planie miejscowym pod ciągi piesze przesądza o możliwości ich zagospodarowania, każda zmiana w planie może nastąpić jedynie w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. A., B. J., M. J., A. J., M. J., W. J. podtrzymali dotychczasowe stanowisko, iż nie widzą potrzeby dzielenia ich nieruchomości celem wydzielenia ciągów pieszych. Podnieśli, iż podział nieruchomości wszczęty z urzędu narusza zagwarantowane Konstytucją RP prawo własności, owszem stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, ale jednocześnie podział musi być niezbędny do realizacji celów publicznych a takim celem nie jest realizacja ciągów pieszych. Wywiedli, iż ciągi piesze nie należą do żadnej z kategorii dróg wymienionych w ustawie o drogach publicznych, zatem wszczęcie postępowania z urzędu nie mogło nastąpić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego przedmiotowego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta K. z dnia [...] opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału działek należących do skarżących, w wyniku którego wyodrębnione części gruntu miały zostać przeznaczone pod ciągi piesze oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami D6KP i D7KP. Podstawę prawną zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w szczególności art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy, stosownie do którego podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, a który w niniejszej sprawie nie powinien znaleźć zastosowania. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wydzielenie pasów gruntu z działek skarżących miało na celu stworzenie ciągów pieszych, jako niezbędnych do realizacji inwestycji zapewniającej obsługę komunikacyjną przylegających działek, taki zakres postępowania został określony w zawiadomieniu, obwieszczeniu z dnia 9 kwietnia 2008r. o wszczęciu postępowania z urzędu. Tym czasem z przytoczonego przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy wynika, iż postępowanie może zostać wszczęte z urzędu, jeżeli podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celu publicznego, w niniejszej sprawie postępowanie w takim zakresie nie zostało wszczęte. Niewątpliwie natomiast przedmiot postępowania podany do wiadomości stron w zawiadomieniu o jakim mowa w art. 61 §1 i §3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zakreśla granice tego postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania strony (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 sierpnia 2007r., sygn.akt II SA/Gd 31/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 299407). W powyższym zakresie należy upatrywać pierwszego z uchybień organów administracji. Najistotniejsze jest jednak, iż podział nieruchomości dla wydzielenia działek gruntu przeznaczonych pod ciągi piesze nie stanowi realizacji celu publicznego, w którym to przedmiocie postępowanie mogłoby zostać wszczęte z urzędu. Okoliczność tę podnosiło już Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] którym uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i ustalenie, iż ciąg pieszy nie należy do kategorii dróg publicznych, w konsekwencji realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z akt sprawy pomimo niezmienionego stanu faktycznego i prawnego, zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, tym samym przyjmując, iż realizacja przedmiotowej inwestycji stanowi realizację celu publicznego. Z taką interpretacją przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego działki skarżących nie sposób się zgodzić. Jak wynika z postanowień rozdziału 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., jako drogi publiczne plan wyznacza: ulice główne – D1KDG, ulice zbiorcze – D1-2KDZ, ulice lokalne – D1-7KDL, ulice dojazdowe – D150KDW. Z kolei dla terenów oznaczonych symbolami D1-7KP plan ustala ciągi piesze, przez które zgodnie z §6 pkt 15 planu rozumieć należy, pas terenu wydzielony prawnie liniami rozgraniczającymi, przeznaczony dla ruchu pieszego. Zgodnie z §40 planu dla terenów oznaczonych D6KP i D7KP dopuszcza się obsługę komunikacyjną przylegających działek na terenie jednostki D38MN miejsca położenia nieruchomości będących przedmiotem podziału. Niewątpliwie w świetle powyższego spełniona jest przesłanka zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, jednakże ustalenie w tym zakresie nie ma żadnego przełożenia na uznanie, iż przedmiotowa inwestycja stanowi realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy. Ustawodawca formułując postanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 6 ustawy zawarł wyliczenie inwestycji celu publicznego, wśród których nie ma wskazanej inwestycji polegającej na budowie ciągów pieszych. Mamy natomiast wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Niewątpliwie natomiast powoływany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zaliczył spornych ciągów pieszych do kategorii dróg publicznych, w tej sytuacji nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, uznanie projektowanego ciągu pieszego za mający stanowić cel publiczny, jako droga publiczna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1589/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 304093). Przywołany art. 6 ustawy posługuje się pojęciem dróg publicznych, a więc dróg klasyfikowanych jako drogi publiczne według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, która ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi na osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych, dojazdowe do obiektów użytkowych są drogami wewnętrznymi. Drogi dojazdowe i lokalne nie mieszczą się w pojęciu drogi publicznej, o jakiej mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 1889/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 315055). Jeżeli z materiałów sprawy nie wynika, by projektowana droga należała do jednej z kategorii dróg publicznych i nie wynika również, by projektowana ulica znajdowała się w ciągu ulicy zaliczonej do drogi publicznej, to w tej sytuacji uznać należy, że z naruszeniem art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało z urzędu wszczęte i przeprowadzone postępowanie zakończone postanowieniem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2007r., sygn. akt I SA/Wa 61/07, dostępny w dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 338657). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela wykształcone i ugruntowane stanowisko, iż wszczęcie z urzędu - na podstawie art. 97 § 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej, w wyniku którego nastąpić ma wydzielenie działki gruntu pod projektowaną drogę (ulicę) jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy w planie miejscowym droga ta przewidziana jest jako droga publiczna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. droga krajowa, wojewódzka, powiatowa lub gminna lub ulica leżąca w ciągu którejś z wyżej wymienionych dróg. W ramach podziału, o którym mowa w art. 97 § 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe prowadzenie z urzędu postępowania i opiniowanie zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego, który nie przewiduje realizacji inwestycji celu publicznego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007r., sygn. akt I SA/Wa 2131/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex, nr 337407). Reasumując, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, niewątpliwie realizacja inwestycji polegającej na wydzieleniu ciągów pieszych przeznaczonych dla ruchu pieszego jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednocześnie jednak nie stanowi realizacji inwestycji celu publicznego, która to przesłanka umożliwiałaby przeprowadzenie podziału nieruchomości w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji należało uznać, iż z naruszeniem art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy zostało z urzędu wszczęte i przeprowadzone postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. art. 135 i art. 152 p.p.s.a., rozstrzygając o obowiązku zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących, stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej T. A. i B. J. z urzędu, Sąd rozstrzygnął w oparciu o regulację art. 205 § 2 i art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 19 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).