II SA/Łd 677/21

Dnia 7 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku nr [...]. dc Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Z.C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...] w przedmiocie opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. ustalił opłatę Z.C. za pobyt matki - J.C. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 5/7 (dalej w skrócie "DPS") w wysokości 578,54 zł miesięcznie od dnia przyjęcia J.C. do placówki tj. od 03.12.2018 r. do 31.03.2019 r., 629,54 zł miesięcznie za okres od 01.04.2019 r. do 31.03.2020 r., 892,88 zł miesięcznie za okres od 01.04.2020 r. do 03.05.2020 r. tj. do dnia zgonu J.C. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.C. wniósł o anulowanie opłaty podnosząc zarzuty naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.s. Zdaniem skarżącego opłata za pobyt powinna zostać ustalona już w dniu skierowania mamy do DPS, a decyzja w tym przedmiocie powinna zostać doręczona także zstępnym, tak aby mieli świadomość z jakimi kosztami to się wiąże. Wydanie decyzji 3 lata po umieszczeniu J.C. w DPS skutkuje tym, że suma opłat przekroczyła trzydzieści tysięcy złotych. Odwołujący za błędne uznał stanowisko organu, że nie uzupełniał wywiadów środowiskowych i nie dostarczał na wezwanie pełnej dokumentacji o sytuacji materialnej w jakiej się znajduje. Powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 2d, ust. 2e, ust. 2f, art. 62, art. 63, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 107, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.p.s."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w pierwszej kolejności przytoczyło brzmienie norm stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, art. 128 i art. 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 – dalej w skrócie "k.r.o.") oraz poglądy judykatury wypracowane na tle problematyki związanej z ustalaniem opłat za pobyt w DPS. Następnie organ odwoławczy wskazał, że 24 czerwca 2016 r. do siedziby organu I instancji wpłynął wniosek wraz z dokumentacją o skierowanie J.C. do domu pomocy społecznej. Opierając się na zgromadzonej dokumentacji uznano, iż J. C. spełnia przesłanki uzasadniające ubieganie się o skierowanie do domu pomocy społecznej i 25 października 2018 r. organ I instancji wydał decyzję o skierowaniu w/w do placówki odpowiedniego typu. Następnie decyzją z [...] października 2018 r. organ pierwszej instancji umieścił J. C. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 5/7. Z akt sprawy wynika, że J.C. została obowiązana do wnoszenia opłaty w wysokości 888,38 zł od dnia przyjęcia do placówki, tj. od 02.12.2018 r. do 03.05.2020 r., stanowiącej 70 % jej dochodu. W toku postępowania ustalono również, że opłata ta nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS, który wynosi: 2.624,00 zł do 31.03.2019 r., od 01.04.2019 r. do 31.03.2020 r. - 2.777,00 zł, natomiast od 01.04.2019 r. - 3.567,00 zł. Wobec powyższego pismem z 21 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do zstępnego J.C. - Z.C. z prośbą o uzupełnienie wywiadów środowiskowych na rzecz matki - J.C. przebywającej w DPS w okresie 03.12.2018 r. - 03.05.2020 r. W dniu 14 stycznia 2021 r. korespondencję podjęła jego żona – A.C. Zdaniem organu strona do dnia wydania decyzji nie dostarczyła pełnej dokumentacji umożliwiającej ustalenia sytuacji dochodowej w rodzinie strony w drodze wywiadu środowiskowego. Z uwagi na to, że postępowanie o ustalenie sytuacji dochodowej rodziny strony nie zostało zakończone do dnia nowelizacji ustawy o pomocy społecznej z dniem 4 października 2019 r., w świetle art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego - do postępowań o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 59 i art. 61 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 61 ust. 2f ww. ustawy — wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Różnica między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w DPS (tj. 2.624,00 zł do 31.03.2019 r., od 01.04.2019 r. do 31.03.2020 r. - 2.777,00 zł, natomiast od 01.04.2020 r. - 3.567,00 zł) a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu (tj. 888,38 zł) wynosi 1.735,62 zł od 02.12.2018 r. do 31.03.2019 r., 1.888,62 zł od 01.04.2019 r. do 31.03.2020 r. natomiast od 01.04.2020 r. do 03.05.2020 r. wynosi 2.678,62 zł. Jak podniosło Kolegium z materiału dowodowego wynika, że w kręgu osób zobowiązanych znajduje się również: J.C. oraz G.S.. Z uwagi na fakt, iż Z.C. uniemożliwił ustalenie sytuacji dochodowej rodziny w drodze wywiadu środowiskowego, natomiast opłata G.S. przekraczałaby 1/3 różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu, opłatę ustalono zgodnie z art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu, która ustalona jest proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia, tj. podzielonej na trzy osoby. Tym samym Z.C. jest obowiązany do wniesienia opłaty za pobyt matki, J.C. w DPS w wysokości 578,54 zł miesięcznie od dnia przyjęcia J.C. do placówki tj. 03.12.2018 r. do 31.03.2019 r., od 01.04.2019 r. do 31.03.2020 r. w wysokości 629,54 zł miesięcznie, natomiast od 01.04.2020 r. do 03.05.2020 r. tj. do dnia zgonu J.C. w wysokości 892,87 zł miesięcznie. Jak stwierdziło Kolegium z uwagi na odmowę zawarcia umowy (brak zwrotu) w sprawie ponoszenia przedmiotowej opłaty, zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. wysokość opłaty ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca d.p.s. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma bowiem zastosowania art. 1441 zd. pierwsze Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do d.p.s. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w d.p.s. Zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty przewidzianej w art. 64, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie opłaty. Wobec treści odwołania, w którym strona przedstawiła swoją sytuację materialną i zdrowotną, Kolegium zobowiązało organ pierwszej instancji do rozpoznania w/w kwestii w odrębnym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.C. wyraził swoje niezadowolenie z wydanej decyzji i podniósł szereg zarzutów pod adresem Domu Pomocy Społecznej, w którym przebywała jego mama. Jego zdaniem już w momencie przyjęcia J.C. do DPS członkowie rodziny winni zostać poinformowani o wysokości opłat za pobyt w DPS. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie zdalnej skarżący poparł skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Jak stanowi art. 60 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. W rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: pkt 1 - mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, pkt 2 - małżonek, zstępni przed wstępnymi, pkt 3 - gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Jak stanowi art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: pkt 1 – mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; pkt 2 lit. a - małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium. Wyjaśnić następnie trzeba, że na mocy art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690 – dalej w skrócie "ustawa nowelizująca"), znowelizowano art. 61 u.p.s. dodając do niego po ust. 2c ust. 2d-2f. Według art. 4 ust. 7 ustawy nowelizującej, do postępowań o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy, czyli przed dniem 4 października 2019 r., stosuje się art. 59 i art. 61 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Po myśli art. 61 ust. 2e u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (art. 61 ust. 2f u.p.s.). Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej. Powstaje on od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej i zależny jest wyłącznie od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej oraz sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Co równie istotne z wyraźnej woli ustawodawcy nie został on uzależniony od wzajemnych relacji osobistych pomiędzy osobą umieszczoną w DPS a członkiem rodziny potencjalnie zobowiązanym do wnoszenia opłat z mocy art. 61 u.p.s. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanych unormowań, które skład orzekający w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela, podkreśla się co prawda, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają odesłania w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to jednak źródłem i wzorcem określenia kolejności ustalonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie "k.r.o."), dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Stanowisko to potwierdza uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17, ONSAiWSA2018/5/77), zgodnie z którą "(...) rozważania odnoszące się do wykładni przepisów u.p.s. dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przypominają rozwiązania zawarte w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Oczywiście dostrzegając tę istotną różnicę, iż obowiązek alimentacyjny jest rozwiązaniem z zakresu prawa prywatnego, a obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej z zakresu prawa publicznego, niemniej warto sięgnąć do tych rozwiązań. Zgodnie z art. 128 wspomnianego kodeksu obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei jego art. 129 stanowi w § 1, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, w § 2 zaś, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, w dalszych przepisach regulowane są pozostałe zagadnienia. Nie ma wątpliwości prawnych co do tego, że o tym, kto będzie zobowiązany do ponoszenia świadczeń alimentacyjnych, czyli w stosunku do kogo obowiązek alimentacyjny przekształci się w konkretne zobowiązanie, z którego będzie wynikać określone świadczenie alimentacyjne, decydować będą właściwe akty stosowania prawa, czyli orzeczenie sądu ustalające i zasądzające alimenty, ugoda sądowa czy też umowa. Z samych przepisów art. 128 i art. 129 k.r.o. dotyczących obowiązku alimentacyjnego, bez konkretnego aktu stosowania prawa, nie można bowiem ustalić, wobec których podmiotów obowiązek alimentacyjny przekształcił się w konkretne zobowiązanie alimentacyjne. Równocześnie należy mieć na uwadze, że o ile w przypadku obowiązku alimentacyjnego, jako instytucji prawa prywatnego, wyłącznie od osoby uprawnionej zależy, czy podejmie kroki prawne w celu przekształcenia obowiązku alimentacyjnego w konkretne zobowiązanie, z którego będzie wynikać świadczenie alimentacyjne, o tyle w przypadku obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jako instytucji prawa publicznego, organ zobowiązany jest podjąć stosowne kroki prawne celem skonkretyzowania tego obowiązku w konkretne zobowiązanie" (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 października 2020 r. sygn. akt I 1109/20, 21 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 935/19 – dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zauważa się przy tym, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 1441 zd. 1 k.r.o., który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego (vide: wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1145/19 – dostępny jak wyżej). Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 (opubl. ONSAiWSA 2018/5/77, Lex nr 2500753) obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 z późn.zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu rozważanej uchwały NSA opowiadając się za poglądem, że zawarty w ustawie obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania bądź w formie decyzji administracyjnej, bądź w formie umowy, zwrócił uwagę, że upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty bądź też wysokości tej opłaty. Te zmieniające się okoliczności faktyczne, które mogą mieć miejsce już po umieszczeniu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, a które mogą dotyczyć zarówno samej osoby uprawnionej (np. dochód uzyskiwany przez nią uległ obniżeniu i nie wystarcza na poniesienie opłat), jak i osób, które w świetle art. 61 u.p.s. należą do osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, bądź też sytuacji dochodowej tych osób albo zwolnienia tych osób całkowicie lub częściowo z obowiązku ponoszenia opłat na podstawie art. 64, powodują, że z problematyką dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej spotykamy się nie tylko w chwili skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, ale również w późniejszym czasie w trakcie pobytu w tym domu, w związku ze zmieniającymi się okolicznościami. Powyższe wskazuje, że rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, aby sytuacja prawna osób, na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty, była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie, dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty, należy mieć na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, o tyle samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Godzi się również podkreślić, że w rozważanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest to istotne rozwiązanie, albowiem w określonych sytuacjach umożliwia osobie zobowiązanej zwolnienie w całości lub w części z wnoszenia opłat. Uzyskanie zwolnienia na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 64 ustawy, sprawia, że osobie, która je uzyskała, nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s. (...) Jak podnosi I. Sierpowska w komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (wydanie 4 z 2017 r.), z art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący jest synem (zstępnym) J.C., która w okresie od 3 grudnia 2018 r. do 3 maja 2020 r. (czyli do dnia zgonu) przebywała w DPS. Niespornym jest również, że matka skarżącego ponosiła opłaty za pobyt w DPS odpowiadające 70 % wysokości jej dochodu – 888,38 zł miesięcznie, które nie pokrywały w całości kosztów pobytu mieszkańca w DPS i wynosiły do 31.03.2019 r. – 2 624,00 zł, od 01.04.2019 r. do 31.03.2020 r. – 2777,00 zł, od 01.04.2020 r. – 3567,00 zł. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że skarżący jako zstępny J.C. jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., wobec którego organ mógł i powinien prowadzić postępowanie w sprawie ustalenia opłat za pobyt matki w DPS, począwszy od dnia jej przyjęcia do placówki aż do dnia jej śmierci. Z akt sprawy wynika nadto, że oprócz skarżącego zstępnymi J.C., na których spoczywa obowiązek ponoszenia opłat w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., są również syn J.C. i córka G.S.. Organ pierwszej instancji, co potwierdza materiał aktowy sprawy, przedstawiony Sądowi w postaci luźno ułożonych dokumentów, prowadził równolegle wobec J.C. i G.S. odrębne postępowania administracyjne w przedmiocie ustalenia ich obowiązku opłatowego za pobyt zmarłej matki w DPS, które zakończył wydaniem decyzji administracyjnej w dniu [...] kwietnia 2021 r. nr [...] wobec G.S. oraz w dniu [...] maja 2021 r. nr [...] wobec J. C., które następnie w toku postępowania odwoławczego zostały utrzymane w mocy decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] maja 2020 r. i [...] lipca 2021 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Jednak o regule kolejności nie ma mowy w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych, czyli tak jak ma to miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe. W sytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty na pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W sytuacji gdy organ chce za dany okres obciążyć daną osobę, musi znać sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych, bo wtedy będzie wiadomo kto i w jakiej wysokości może zostać obciążony opłatą. Za różne okresy może różnie kształtować się sytuacja dochodowa poszczególnych zobowiązanych (vide: wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 238/19 oraz WSA w Łodzi z 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 711/19 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1109/20 zagadnienie współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym jest złożone i w niektórych aspektach sporne, gdyż regulacja kodeksowa jest szczątkowa (wyłącznie art. 62 k.p.a.). W doktrynie zwraca się uwagę, że o współuczestnictwie decydują więzi wewnętrzne lub zewnętrzne oraz materialne bądź procesowe podłoża sprawy administracyjnej (por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s. 163 i n.). Dlatego z uwagi na wskazaną wyżej charakterystykę rozpoznawanej sprawy, wzajemna relacja osób zobowiązanych do ponoszenia opłat na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie ma charakteru wyłącznie formalnego i procesowego i nie może być rozpatrywana jako przypadek współuczestnictwa formalnego z art. 62 k.p.a. Oczywiście może się zdarzyć, że nie każdy ze zstępnych spełnia przesłanki do ponoszenia opłat za pobyt w DPS, musi to jednak wynikać z decyzji i poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela powyższe poglądy i uważa, że w sytuacji, gdy w kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w DPS, jest kilku zstępnych, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie (dwóch synów i córka), organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w DPS. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania, winny być również stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Przesłanki te w realiach rozpatrywanej sprawy nie zostały spełnione. Zauważyć w tym względzie należy, że z ustawy o pomocy społecznej wynika tylko pierwszeństwo zstępnych przed wstępnymi. Wewnątrz grupy zstępnych ustawodawca nie rozróżnił już kolejności do obciążenia opłatą. Nie można zatem mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Zacytować w tym względzie można chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2543/19, w którym to "Naczelny Sąd Administracyjny zauważa na wstępie, że sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.s.p. nie pozwala, w sytuacji zstępnych, na twierdzenie, że któryś z nich byłby zobowiązany w pierwszej kolejności (np. syn przed drugim synem czy córką), gdyż zarówno małżonek i wszyscy zstępni wymienieni są jako zobowiązani w tej samej kolejności". Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że w kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 62 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Lektura poddanej kontroli Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. dowodzi, że ustalenie opłaty za pobyt J.C. w DPS wobec skarżącego nastąpiło, na podstawie art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s., ponieważ jak zgodnie przyjęły organy obu instancji, skarżący uniemożliwił ustalenie sytuacji dochodowej rodziny w drodze wywiadu środowiskowego, choć w podstawie prawnej tej decyzji wskazano również przepis art. 61 ust. 2d u.p.s. Co istotne, w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji powołano tylko przepis art. 61 ust. 2d u.p.s., choć w jej uzasadnieniu jako podstawę prawną ustalenia opłaty powołano przepisy art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. Wyjaśnić wobec tego trzeba, że art. 61 u.p.s. jest zbiorem przepisów regulujących problematykę wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zasad jej ustalania oraz podmiotów zobowiązanych do jej ponoszenia. Bliższa analiza powyższego unormowania dowodzi, że na skutek wspomnianej wcześniej nowelizacji art. 61 i dodania po ustępie 2c ustępów 2d-2f ustawodawca w ramach tej samej grupy podmiotów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 czyli małżonka, zstępnych i wstępnych zróżnicował zasady ustalania opłat za pobyt członka rodziny. Mianowicie ustęp 2d art. 61 u.p.s. dotyczy podmiotów, które odmówiły zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W takim przypadku organ ustala wysokość opłaty w drodze decyzji zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Ustalenie opłaty w tym trybie następuje zatem przy uwzględnieniu sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej. Natomiast ust. 2e art. 61 u.p.s. dotyczy małżonka, zstępnych przed wstępnymi, którzy odmówili zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. i jednocześnie nie wyrazili zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takiej sytuacji organ ustala opłatę w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby zobowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W rozważanym przypadku wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W analizowanej sytuacji organ nie bierze jednak pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej czy rodzinnej tych osób. Ratio legis tych unormowań sprowadza się bowiem do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. Jednakże brak zgody na wywiad musi iść w parze z brakiem zgody na przyjęcie warunków umowy. Proporcjonalny podział opłaty w myśl ust. 2f, dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych. Głównym wyznacznikiem podziału są dochody i to one zakreślają granicę, do której organ może ustalić zobowiązanie. Istotą rodzinnego wywiadu środowiskowego w świetle art. 107 u.p.s. jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób, na których z mocy prawa spoczywa obowiązek partycypowania w opłatach za pobyt członka rodziny w DPS. Osoby, u których jest on przeprowadzany mają obowiązek współpracować z pracownikiem socjalnym. W realiach kontrolowanej sprawy organy twierdziły, że skarżący uniemożliwił ustalenie sytuacji dochodowej rodziny w drodze wywiadu środowiskowego, natomiast opłata G.S. przekraczałaby 1/3 różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu, wobec czego opłatę Z.C. ustalono przy zastosowaniu art. 61 ust. 2e i 2f w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu, która jest ustalana proporcjonalnie do liczny osób obowiązanych do jej wnoszenia tj. podzielonej przez trzy osoby. Tymczasem analiza zebranego materiału dowodowego sprawy dowodzi, że skarżący – wbrew twierdzeniom organów obu instancji - nie uchylał się od przeprowadzenia z nim rodzinnego wywiadu środowiskowego, czego dobitnym przykładem są zalegające w materiale aktowym formularze przeprowadzonych ze skarżącym wywiadów środowiskowych wraz z przedłożonymi przezeń dokumentami obrazującymi jego sytuację dochodową z 23 października 2018 r., 7 maja 2019 r., 6 kwietnia 2020 r. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że skarżący od 2018 r. konsekwentnie podnosił, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, a żona odmawia podania swojego dochodu, wskazywał także na istniejący między nimi konflikt małżeński. Okolicznością niesporną pozostaje wreszcie fakt, że skarżący nie pozostawał bierny wobec wezwań organu i przedstawiał rzetelne dane o własnej sytuacji dochodowej. Kwestia prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych nie budziła zresztą wątpliwości pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad. Stanowisko organów orzekających w sprawie jakoby skarżący uniemożliwiał ustalenie jego sytuacji dochodowej w drodze wywiadu środowiskowego należy tym samym uznać za dowolne i sformułowane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji pogląd o konieczności zastosowania w sprawie trybu ustalania opłaty zdefiniowanego w art. 61 ust. 2f i 2e u.p.s., który ma zastosowanie wyłącznie wówczas gdy dany podmiot odmawia zawarcia umowy i jednocześnie nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu, nie zasługuje na aprobatę. Lektura akt dowodzi, że w realiach rozpatrywanej sprawy można mówić co najwyżej o odmowie zawarcia przez skarżącego umowy, co wypełnia przesłankę ustalenia opłaty za pobyt matki skarżącego w DPS w trybie art. 61 ust. 2d u.p.s., który nakazuje uwzględnić sytuację dochodową zobowiązanego (ust. 2 pkt 2 art. 61 u.p.s.), co organ winien rozważyć w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wydanie przez organy obu instancji decyzji z naruszeniem prawa materialnego i procesowego miało więc istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się na zakończenie rozważań do podnoszonych w skardze zarzutów koncentrujących się w zasadniczej mierze na warunkach panujących w Domu Pomocy Społecznej, w którym przebywała mama skarżącego, stwierdzić trzeba, że pozostawały one poza zakresem sądowej kontroli, której przedmiotem w rozpatrywanej sprawie była wyłącznie ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o ustaleniu opłaty. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Kontynuując postępowanie organ winien uwzględnić treść motywów zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego, dbając przy tym o klarowność i czytelność sporządzonego uzasadnienia. dc