II SA/Łd 682/09

Dnia 12 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 roku sprawy ze skargi U. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania naprawy ogrodzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej U. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją nr [...], wydaną w dniu [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7.lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006 roku, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000 roku, poz. 1071 ze zm.), nakazał S.M. i U.Z., współwłaścicielom nieruchomości położonej w B. w obrębie geodezyjnym [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], naprawę ogrodzenia rozgraniczającego wskazane działki z działkami o numerach ewidencyjnych [...] i [...], stanowiącymi własność Gminy - Miasta B. i użytkowanymi jako teren publiczny – chodnik oraz plac miejski, zaś zakończenia naprawy ogrodzenia zgłosić w PINB w B. w terminie do dnia 12.czerwca 2009 roku. W uzasadnieniu wskazał, że w następstwie złożonego przez Komendanta Straży Miejskiej w B. w dniu 9.marca 2009 roku zawiadomienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, którego przedmiotem był stan techniczny i prawidłowość użytkowania wskazanego powyżej ogrodzenia. W dniu 14. kwietnia 209 roku odbyły się oględziny ogrodzenia w terenie, podczas których organ ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie o wysokości ok. 1,70 metra wykonane zostało z siatki stalowej i osadzone na stalowych słupkach. Częściowo skorodowana siatka, ze zwisającymi bezwładnie ostro zakończonymi fragmentami drutów stwarza bezpośrednie zagrożenie dla osób korzystających z chodnika i placu miejskiego. Wystające ostre elementy siatki ogrodzeniowej znajdują się na wysokości nieprzekraczającej 1,80 m, powodując, że przedmiotowe ogrodzenie narusza dyspozycję zawartą w przepisie § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz. 690 ze zm.), nadto ogrodzenie znajduje się w centrum miasta w sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego, bezpośrednio w ciągu komunikacyjnym i skorodowana siatka oraz nierównomiernie ustawione skorodowane słupki ogrodzeniowe oszpecają ten punkt miasta. Odwołanie od powyższej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. złożyła U.Z., podnosząc, iż sam fakt skorodowania siatki ogrodzeniowej nie stwarza zagrożenia dla osób korzystających z chodnika i placu miejskiego. Ponadto nie jest zgodne z prawdą, że z siatki wystają i zwisają ostre druty. Zdaniem odwołującej, przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie wyłącznie do obiektów budowlanych, zaś ogrodzenie obiektem budowlanym nie jest, stosownie do treści art. 3 pkt 9 wskazanej ustawy. Ponadto U. Z. wskazała, że ustawodawca nie przewidział stosowania powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury do obiektów budowlanych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, będących w użytkowaniu, o czym świadczy § 1 ust. 2 pkt 1 tegoż aktu prawnego, zatem organ, zdaniem strony odwołującej, wydał swą decyzję bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu wymienionego wyżej odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części, dotyczącej nałożonego obowiązku i uchylił tę decyzję w części, określającej termin zgłoszenia zakończenia naprawy ogrodzenia, wyznaczając go na dzień 10.sierpnia 2009 roku. W uzasadnieniu, po zacytowaniu treści art. 66 ustawy Prawo budowlane, wyjaśnił, że wskazany przepis dotyczy utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie i przeprowadzania remontów niezbędnych dla zachowania dobrego stanu technicznego obiektu. Ponadto, po myśli art. 3 ust. 1a tejże ustawy, obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, zaś zgodnie z ust. 9 tegoż przepisu przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak m.in. ogrodzenia. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podniósł, że ogrodzenie w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie narusza przepis § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła U.Z. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazała, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, czym naruszył art. 10 §1 k.p.a. Dodatkowo ograniczył się do jedynie do analizy zarzutów odwołania czym naruszył zasadę dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, zdaniem skarżącej, decyzja drugiej instancji naruszała przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., bowiem "przedmiot postępowania przestał istnieć, a obowiązek nałożony przez organ pierwszej instancji został zrealizowany przez wykonanie remontu ogrodzenia na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 30.marca 2009 roku". U.Z. wyjaśniła również, że " do remontu ogrodzenia właściciele przystąpili w dniu 4.lipca 2009 roku, a roboty zostały zakończone w dniu 13.lipca 2009 roku", co zdaniem skarżącej, oznacza, że ostateczna decyzja doręczona stronom w dniu 14.lipca 2009 roku nie może odnieść skutku prawnego, bowiem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Decyzja ta zapadła bez podstawy prawnej, ponieważ przedmiot postępowania (ogrodzenie) nie istniał w momencie wydawania decyzji, zatem organ nie miał prawa orzekać o nałożeniu obowiązku jego remontu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszej kolejności wskazać należy na nieprawidłowość konstrukcyjną decyzji organu II instancji, zwłaszcza w odniesieniu do wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. pozwala jedynie na utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, nie zaś na jego częściowe utrzymanie w mocy, częściowe zaś uchylenie, jak w rozpatrywanej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.listopada 2007r., sygn.akt VII SA/Wa 1556/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 496339). Częściowo reformatoryjna decyzja organu odwoławczego winna być oparta o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym nie jest on zobowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części, a więc orzeczenia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.marca 2008r., sygn.akt I OSK 822/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 401749). Co istotniejsze wszakże, utrzymana w mocy część rozstrzygnięcia organu I instancji jest na tyle niedookreślona, że może budzić wątpliwości co do sposobu jego wykonania. Jakkolwiek za poprawną uznać należy konkluzję o możliwości zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku ogrodzenia spełniającego którąkolwiek z przesłanek tym przepisie określonych, nałożony obowiązek dotyczyć winien usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, precyzyjnie wszakże określonych. Zobowiązanie natomiast współwłaścieli nieruchomości, położonej w B., stanowiącej działki nr [...] i nr [...] do naprawy ogrodzenia bez wskazania na czym naprawa ta winna polegać, nie pozwala na jednoznaczne ustalenie tak zakresu nałożonych robót, jak i ewentualną ocenę prawidłowości ich wykonania. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno natomiast być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jego treści niewątpliwie narusza zasadę określoną w art. 8 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.stycznia 2009r., sygn.akt II OSK 1923/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 478303 oraz z dnia 10.września 2008r., sygn.akt I OSK 1440/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 489639) Podzielić też należy zarzuty skargi, dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Faktem jest bowiem, że w toku postępowania odwoławczego strona odwołująca, podjęła działania zmierzające do wymiany spornego ogrodzenia (w oparciu o dokonane zgłoszenie w organie administracji architektoniczno – budowlanej). Brak zawiadomienia stron postępowania przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 § 1 k.p.a., uniemożliwił zaś stronom złożenie stosownych wyjaśnień, mogących wskazywać w istocie na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania z uwagi na przewidywane prace przy jego wymianie. Brak jest zaś podstaw do uznania decyzji za dotkniętą wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., skoro w dacie jej wydania (6.lipca 2009r.) współwłaściciele nie dokonali jeszcze wymiany spornego ogrodzenia (roboty zakończone zostały, jak podniesiono w skardze, dopiero w dniu 13.lipca 2009r.). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie odpowiadającej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. AG