II SA/Łd 698/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2007 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie samowoli budowlanej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...], znak [...]; 2. zasądzić od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego – J. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie oceny samowolnego wykonania przez M. Z. robót budowlanych polegających na przebudowie drogi dojazdowej na działce nr ewid. 157, w miejscowości T., Gm. B. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że przeprowadzone w dniach 5 kwietnia 2000 roku i 12 kwietnia 2001 roku oględziny potwierdziły wykonanie nawierzchni z trylinki i murków oporowych. Roboty budowlane wykonała M. Z. w roku 1997, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Na tej podstawie organ I instancji decyzją z dnia [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanej nawierzchni z trylinki i murków oporowych oraz przywrócenie do stanu poprzedniego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. Z., decyzją z dnia [...] uchylił decyzję I instancji i nakazał rozbiórkę nawierzchni. Jednakże wyrokiem z dnia 11 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (II SA/Łd 2182/01) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 28 października 2004 roku potwierdził ustalenia poczynione w toku wcześniejszych oględzin. M. Z. w dniu 20 września 1996 roku dokonała w Urzędzie Gminy B. zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia remontu drogi. Tym niemniej organ nie ocenił żeby prace przeprowadzone przez inwestora zostały wykonane legalnie. W toku postępowania organ I instancji uznał, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przebudowa obiektu budowlanego mieściła się w definicji budowy, zatem w przypadku samowolnie wykonanej przebudowy, organy nadzoru budowlanego zobligowane były do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Tym niemniej od dnia 11 lipca 2003 roku (po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 80, poz. 718), przebudowa obiektu budowlanego – zgodnie z treścią art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego – należy do robót budowlanych i dlatego postępowanie w przedmiocie samowolnej przebudowy obiektu budowlanego należy prowadzić w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego, chociaż na wykonanie przez M. Z. prac wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] wstrzymał roboty budowlane oraz zobowiązał M. Z. do przedstawienia inwentaryzacji i oceny technicznej samowolnie wykonanych prac budowlanych. Ze złożonej przez M. Z. inwentaryzacji i oceny technicznej wynika, że nawierzchnia drogi dojazdowej i murki oporowe zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ocenił, że wykonane przez inwestora roboty budowlane mają wyłącznie charakter samowoli formalnej, gdyż nie naruszają żadnych norm prawa materialnego, zatem nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a w szczególności decyzji zobowiązującej inwestora do wykonania określonych robót budowlanych. Wobec tego organ I instancji uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi dojazdowej, stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. wskazał, że złożona przez inwestora w toku postępowania, dokumentacja techniczna nie spełnia przesłanek określonych w art. 43 Prawa budowlanego i jest niekompletna (brakuje dokumentacji geodezyjnej), zatem nie może służyć do legalizacji samowoli budowlanej. Inwestor powinien więc jeszcze raz przygotować prawidłową dokumentację. Wydane w toku postępowania postanowienie odnosi się do przebudowy drogi gruntowej, gdy tymczasem wydana decyzja dotyczy przebudowy drogi dojazdowej. Na tej podstawie odwołujący się stwierdził, że oba rozstrzygnięcia dotyczą innych obiektów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania J. M., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, przedmiotem postępowania były roboty budowlane polegające na uzupełnieniu ubytków nawierzchni składającej się z bruku, trylinki i szlaki, umocnieniu skarpy murami oporowymi z pustaków betonowych, wykonaniu ogrodzenia oraz fragmentu chodnika. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe roboty w zakresie dotyczącym nawierzchni drogi stanowiły remont, natomiast w odniesieniu do wykonaniu murków oporowych i chodnika – przebudowę drogi dojazdowej. W tej sytuacji zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 7 i 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania robót budowlanych, roboty polegające na remoncie drogi nie wymagały uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia wykonania w organie administracji architektoniczno – budowlanej. Natomiast roboty polegające na przebudowie drogi wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wśród dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego znajduje się zgłoszenie M. Z. do Urzędu Gminy w B. z dnia 20 czerwca 1996 roku informujące o zamiarze przeprowadzenia kapitalnego remontu drogi polegającego na wymianie części zniszczonej trylinki i utwardzeniu brakującego pasa. Na tej podstawie organ ocenił, że roboty budowlane wykonane przez M. Z. w odniesieniu do remontu należy traktować jako legalne. Natomiast z uwagi na wykonanie murów oporowych i fragmentu chodnika, czyli przekroczenie zakresu zgłoszenia zamiaru wykonania remontu drogi, organ uznał, że niezbędna jest ingerencja organu nadzoru budowlanego w tym zakresie. Uwzględniając aktualny stan prawny – art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego – organ stwierdził, że roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu należy traktować jako roboty inne niż budowa, zatem nie ma do nich zastosowania norma art. 48 Prawa budowlanego. Do takich robót stosuje się przepis art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z przedłożonej przez M. Z. dokumentacji technicznej wynika, że nawierzchnia, jak i murki oporowe zostały wykonane zgodnie z polskimi normami oraz warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. Na tej podstawie organ odwoławczy ocenił, że zaistniały w sprawie stan faktyczny, nie daje podstaw do interwencji. W tej sytuacji postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż organ nie miał podstaw do wydania nakazu w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że J. M. miał możliwość zapoznania i wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów w sprawie. W skardze do Sądu administracyjnego J. M. wniósł o "ocenę zgodności z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]". W motywach wyjaśnił, że inwestor w momencie wykonania prac nie legitymował się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w jej treści są uzasadnione. Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W sprawie skład orzekający dostrzegł uchybienie przepisom proceduralnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie związane są regułami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Najważniejsza zasada to podkreślenie, iż organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). W toku postępowania organy stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje w szczególności etap ustalenia jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia oraz uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów. W stanie faktycznym sprawy, postępowania administracyjne zostało wszczęte w dniu 30 marca 2000 roku z wniosku B. i J. M. Do pewnego czasu wszystkie pisma i decyzje były doręczane jednocześnie B. i J. M., ale od października 2004 roku wszystkie pisma doręczane były tylko J. M. W toku postępowania R. D. występował jako pełnomocnik tylko J. M. Organ, z niewyjaśnionych przyczyn, nie doręczał B. M. żadnych pism, ani decyzji, a dokumenty załączone do akt administracyjnych nie potwierdzają faktu śmierci tej osoby, ani zaistnienia innego zdarzenia, które miałoby skutkować pozbawieniem tej osoby statusu strony postępowania. W tej sytuacji pominięcie tej osoby jako uczestnika postępowania stanowił naruszenie art. 6, 10 i 28 kpa. Nadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał M. Z. do przedstawienia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, w terminie 30 dni. Tymczasem bezspornie z treści akt administracyjnych wynika, że roboty budowlane związane z remontem nawierzchni drogi oraz wykonaniem murków i chodnika, zostały zakończone (potwierdza to protokół z wizji lokalnej i zgłoszenie wykonania robót, nie jest to również kwestionowane przez żadną ze stron). Zdaniem Sądu wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji ich wykonania było bezprzedmiotowe. W treści skargi, jak i pisma stanowiącego uzupełnienie skargi J. M. podniósł, iż M. Z. nie legitymuje się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż kwestia wykazania się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie ma znaczenia. Pogląd taki potwierdza również orzecznictwo (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2004 roku, IV SA 3442/02, Lex Nr 156960; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 roku, IV SA 639/01, M.Prawn. 2003/4/147; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2002 roku, II SA/Łd 230/99, nie publ.; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 roku, II SA/Lu 1376/00, nie publ.; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2001 roku, II SA/Ka 320/00, nie publ.; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2001 roku, II SA/Lu 395/00, nie publ. i inne). Nadto skarżący sugerował w treści odwołania, że złożona przez inwestora w toku postępowania dokumentacja techniczna (inwentaryzacja i ocena techniczna) nie spełniają wymogów prawnych. Organ II instancji, w uzasadnieniu decyzji, nie ustosunkował się do tego zarzutu. Argument ten pojawił się również w skardze. W odniesieniu do niego wyjaśnić należy, iż opinia techniczna stanowi dowód w sprawie, który podlega ocenie przez organy orzekające. Zatem organ powinien ocenić dowód w postaci złożonej dokumentacji technicznej pod kątem prawidłowości i kompletności jej przygotowania. W każdym razie, nie podzielając zarzutów odwołania, organ powinien wyjaśnić, dlaczego nie są one uzasadnione. Konkludując, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy regulacji art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.