II SA/Łd 698/19

Dnia 3 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi J. K. i D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę. a.bł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], którą organ zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia przez J.K. i D.K. do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr gruntu 103/7 i 109/12 w miejscowości O., w gminie Ł. Z akt sprawy wynika, że 16 kwietnia 2019 r. inwestorzy J. i D. K. złożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zrealizowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi gruntów 103/7 i 109/12, położonych w miejscowości O., gmina Ł. Budowa przedmiotowego obiektu budowlanego zrealizowana została na podstawie decyzji Starosty [...] z [...], którą zatwierdzono projekt budowlany obejmujący: budynek mieszkalny wraz z instalacjami zewnętrznymi i udzielono pozwolenia na budowę. Wskazana decyzja została zmieniona decyzją Starosty [...] z [...], którą zatwierdzono zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego - w zakresie budowy wewnętrznej instalacji gazowej zasilanej gazem płynnym oraz zewnętrznej instalacji zbiornikowej wraz z naziemnym zbiornikiem gazu płynnego - pozostałe elementy zmienianej decyzji nie uległy zmianie. Po analizie załączonych do zawiadomienia dokumentów organ stwierdził, że są one niekompletne mając na uwadze wymogi sformułowane w art. 57 ust. 1 - 3 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji, PINB postanowieniem z [...], na podstawie art. 57 ust. 4 p..b. wezwał inwestorów do uzupełnienia dokumentów w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Inwestorzy nie uzupełnili wszystkich żądanych dokumentów zatem organ ww. decyzją z [...], na podstawie art. 54 p.b. zgłosił sprzeciw do użytkowania przedmiotowego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy ww. decyzję stwierdził, że inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia dokumentacji geodezyjnej, zawierającej wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej uzupełnionej o odległości szamba i butli gazowej od granic działek w celu określenia usytuowanego obiektu na działce, potwierdzenia spełnienia obowiązków nałożonych w decyzjach o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...] roku oraz z dnia [...], wynikających z § 12 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w miejscowości O. pomiędzy drogami gminnymi (dz. nr 97,218/2, 2190 i dz. nr 106/1, 106/2 110), który stanowi, że "Warunkiem przystąpienia do prac inwestorskich jest: wykonanie badań archeologicznych w odpowiedniej formie nadzoru lub stacjonarnych badań ratowniczych w przypadku prowadzenia inwestycji liniowych oraz inwestycji, w których zachodzi konieczność wykonania wykopów szerokoplaszczyznowych (od 100 m2 wzwyż); powiadomienie przez inwestora Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w S. o terminie przystąpienia do prac ziemnych, na 7 dni przed ich rozpoczęciem, celem ustalenia rejonu lokalizacji stanowisk archeologicznych i ewentualnego zakresu badań ratowniczych i prac dokumentacyjnych; w przypadku odkrycia substancji zabytkowej zapewnienie przez inwestora nadzoru archeologicznego w trakcie realizacji prac ziemnych, z możliwością przeprowadzenia badań ratowniczych; jeśli w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych zostanie odnaleziony przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, że jest on zabytkiem, inwestor zobowiązany jest: wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot, zabezpieczyć przy użyciu dostępnych środków, ten przedmiot i miejsce jego odkrycia, zawiadomić o tym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, Burmistrza Ł.". W sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestorzy nie przedłożyli żądanej dokumentacji, potwierdzającej realizację obowiązku wynikającego z § 12 ww. uchwały, przy jednoczesnym niedochowaniu obowiązków nałożonych na J. K. i D.K. decyzją Starosty [...] z [...] o pozwoleniu na budowę oraz decyzją zmieniającą z [...] Tym samym. W ocenie [...]WINB zostały spełnione przesłanki określone w art. 54 § 1 ustawy Prawo budowlane uzasadniające wniesienie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Skargę na powyższą decyzję złożyli J.K. i D.K. zarzucając naruszenie: - art. 8 i 107 ust. 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń ograniczających się do powielenia argumentacji organu pierwszej instancji, a przede wszystkim niewskazanie rozwiązań prawnych przedmiotowej sprawy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; - art. 51 ust. 1 pkt 3 p..b poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w konsekwencji nie nałożenie na skarżących obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych lub wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; - art. 93 ust. 6 p.b., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji, gdy treść tego przepisu daje podstawę do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu i przepisów prawa, co w konsekwencji doprowadziło do braku nałożenia na Skarżących kary grzywny, a tym samym braku przedłożenia rozwiązania prawnego przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], którą organ zgłosił sprzeciw do złożonego przez J.K. i D.K. zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] nr [...]. Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Powyższy przepis nie określa przesłanek wniesienia sprzeciwu. Określenie właściwego zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, wymaga zatem wykładni systemowej z uwzględnieniem funkcji, jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych na mocy tej ustawy kompetencji. Przepis art. 84 ust. 1 Prawa budowalnego definiuje podstawowe zadania organów nadzoru budowlanego, jakimi są m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Stosownie zaś do art. 84a ust. 1 kontrola ta obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów (art. 57 ust. 1), jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że podstawą wniesienia sprzeciwu może być przykładowo ustalenie przez organ, że: a) nastąpiło istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por.: wyrok NSA z 21.11.2007 r., II OSK 1535/06, LEX nr 425357; wyrok WSA w Gdańsku z 20.05.2009 r., II SA/Gd 104/09, LEX nr 547305); b) nie uzupełniono zawiadomienia o zakończeniu budowy pomimo wezwania przez organ (por. wyrok NSA z 31.01.2007 r., II OSK 267/06, LEX nr 315985); c) podmiot zamierza przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych. W niniejszej sprawie, opisane wyżej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zewnętrznych instalacji: wodociągowej, elektroenergetycznej i kanalizacyjnej z bezodpływowym zbiornikiem w miejscowości O., Gmina Ł. zwierało warunek, aby roboty budowlane prowadzić zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 12 Uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w miejscowości O. położonego pomiędzy drogami gminnymi ( dz.nr 97, 218/2,219 ) i działkami 106/1, 106/2 i 10. Warunkami tymi było: przed przystąpieniem do prac inwestycyjnych należało wykonać badania archeologiczne w odpowiedniej formie nadzoru lub stacjonarnych badań ratowniczych w przypadku prowadzenia inwestycji liniowych oraz inwestycji, w których zachodzi konieczność wykonania wykopów szeroko płaszczyznowych, powiadomienie przez inwestora Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegaturę w S. o terminie przystąpienia do prac ziemnych, na 7 dni przed ich rozpoczęciem, celem lokalizacji stanowisk archeologicznych i ewentualnego zakresu badań ratowniczych i prac dokumentacyjnych (...). W dniu 16 kwietnia 2019 roku skarżący złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy i wraz z tymi zawiadomieniem złożyli dokumenty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że złożone wraz z zawiadomieniem dokumenty są niekompletne, w tym te odnoszące się do obowiązków wynikających z art. 31 ust. 1a oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków o opiece nad zabytkami (Dz. U z 2018 r. poz. 2067), w związku z § 12 opisanego wyżej Planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym postanowieniem z [...] wezwał skarżących do uzupełnienia dokumentów w terminie 7 dni. Wobec bezskutecznego upływu tego terminu, w dniu [...] wydał i nadał w placówce pocztowej decyzję w przedmiocie sprzeciwu. W świetle opisanych wyżej okoliczności, wobec niespornej okoliczności niewykonania przez inwestorów warunków pozwolenia na budowę (istotne odstąpienie opisane w art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b.) i nieuzupełnienia przez nich braków zawiadomienia o zakończeniu budowy, istniały podstawy opisane w art. 54 ust.1 p.b. do wydania decyzji w przedmiocie sprzeciwu. Powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał (i nadał) także z zachowaniem 14 - dniowego terminu, o którym mowa w tym przepisie. Mimo, że decyzja w przedmiocie sprzeciwu została wydana w dniu [...] (i tego samego dnia nadana w placówce pocztowej), a zawiadomienie wpłynęło do organu w dniu [...]., to wezwanie do uzupełniania dokumentów w terminie 7 dni (postanowienie z [...].), przerwało bieg 14 dniowego terminu, "w takim przypadku termin ten rozpoczyna swój bieg ponownie, przy czym punktem odniesienia staje się dzień, w którym inwestor uczynił zadość wezwaniu, albo dzień, do którego organ zgodnie z treścią wezwania mógł na to oczekiwać (w przypadku braku reakcji inwestora)" – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2019 r. w sprawie II SA/Sz 1088/18. Zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że postępowanie, które zostało wszczęte zawiadomieniem o zakończeniu budowy budynku, a zakończyło się wydaniem decyzją w przedmiocie sprzeciwu jest odrębnym postępowaniem od postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 ust.1 pkt 3 p.b.. W związku z tym organ nadzoru nie miał obowiązku prowadzenia tego postępowania łącznie z postępowaniem w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Nie miał także obowiązku udzielania skarżącym informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć znaczenie w innych potencjalnych postępowaniach administracyjnych (art. 9 k.p.a.). Sąd doskonale jest świadomy trudnej sytuacji skarżących, zapewne taką świadomość miały organy nadzoru budowlanego, niemniej udzielaniem porad prawnych zajmują się profesjonalne kancelarie, i tam skarżący winni szukać rozwiązania ich problemu związanego z budową budynku mieszkalnego. Kwestia niedopełnienia obowiązków przez kierownika budowy oraz dobrej wiary inwestorów nie należy do przedmiotu niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 151 p.p.s.a należało skargę oddalić. D.P.