II SA/Łd 702/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat P.B. , prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] nr [...] lok. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, która zawiera należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej M. R. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działając na podstawie art. 104 i 108 K.p.a. oraz art. 3 ust.4, art. 7 pkt 1, 4, 5, 6, 13, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39, art. 106 ust. 1, 3, 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2006 r., Nr 25, poz. 186 ze zm.) i upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 10 stycznia 2005 r. Nr [...] dla Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy przyznał M.R. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłków w wysokości : 100 zł w miesiącu marcu 2011 r. i 100 zł w miesiącu kwietniu 2011 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku realizowana jest na podstawie programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i może być ona przyznana nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art.8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. 477 zł x 15% = 715,50 zł. W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy organ ustalił, że M.R. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, z dniem 22 listopada 2010 r. utraciła status osoby bezrobotnej, ma również orzeczony lekki stopień niepełnosprawności. Od 22 lutego 2011 r. jest zameldowana na pobyt stały w mieszkaniu M.W., ale nie ponosi kosztów utrzymania mieszkania. W styczniu, lutym i marcu 2011 r. M.R. pracowała dorywczo i w tym czasie wg oświadczenia uzyskała dochód po 150 zł miesięcznie w styczniu i lutym, a w marcu – 30 zł. Przy rozpatrywaniu wniosku o pomoc z dnia 11 marca 2011 r. zdaniem organu, należało wziąć pod uwagę dochód strony za miesiąc luty, na który złożyła się kwota 150 zł z tytułu pracy dorywczej i kwota 238,50 zł zasiłku okresowego, łącznie 388,50zł. Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia organ stwierdził, że co do zasady zostały spełnione przesłanki do objęcia strony pomocą w formie zasiłku celowego na zakup posiłków. Zaznaczono jednak, że przyznając pomoc materialną, organ działa w granicach przyznanych środków finansowych a zatem żądania osób ubiegających się o pomoc mogą być uwzględnione tylko w ramach możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, co znajduje oparcie w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Brak wystarczających funduszy na realizację zadań własnych w 2011 r. powoduje, że ośrodek zmuszony jest do racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami a mając na uwadze potrzeby wszystkich osób ubiegających się o pomoc, koniecznym jest ograniczenie wysokości wypłacanych świadczeń. W tej sytuacji wyznacznikiem ustalenia wysokości zasiłku są więc, z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej możliwości finansowe ośrodka. Od decyzji z dnia [...] r. odwołanie złożyła M.R. kwestionując wysokość przyznanej pomocy i podnosząc, że decyzja jest niesłuszna i niesprawiedliwa, a ona sama dyskryminowana przez MOPS w B., zaś przyznane jej zasiłki w kwocie po 100 zł za miesiące marzec i kwiecień są przyznane poniżej średniej obowiązującej w MOPS w B.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zaznaczył, że dokonując ponownej merytorycznej oceny sprawy, w szczególności sytuacji materialnej i osobistej zainteresowanej, i przedstawionej szczegółowo sytuacji finansowej organu pomocowego nie znalazł podstaw do innego rozstrzygnięcia. Odwołując się do regulacji ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i rozporządzenia wykonawczego wskazano, że nie określają one wysokości zasiłku celowego, ani też nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. Zatem wyznacznikami ustalania wysokości przyznawanej pomocy są, z jednej strony, sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a drugiej strony potrzeby innych osób i rodzin oraz możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Zdaniem organu, przyznanie wnioskodawczyni zasiłku celowego na zakup posiłków w miesiącu marcu i kwietniu po 100 zł nie pozostaje w sprzeczności z prawem i nie narusza granic uznania administracyjnego, choć nie spełnia oczekiwań zainteresowanej i nie zaspokaja w całości jej potrzeb. Kolegium odwołało się do szczegółowego, kwotowego rozliczenia środków jakimi dysponował organ pomocowy i wskazało: • kwotę, jaką przeznaczono ze środków własnych na realizację programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na 2011 r. ( 1.000.000,00 zł ), w tym kwotę jaka pozostaje z tego na zasiłki celowe ( 867.000,00 zł ), tj. 72.250,00 zł w skali miesiąca, • środki finansowe, jakie uzyskano na realizację w/w programu na 2011 r. do dnia wydania decyzji I instancyjnej – 287.559,00 zł, stanowiące 1/3 planu na realizację programu, • kwotę jaką wykorzystano w okresie styczeń – luty na zakup posiłków ( 737 świadczeń na kwotę 47.540,00 zł ), liczbę osób prowadzących jednoosobowe gospodarstwo domowe, którym przyznano pomoc w tej formie ( 389 ) oraz średnią wysokość tego zasiłku ( 64,50 zł), • kwotę wykorzystaną na przyznanie pomocy w tej formie do dnia 29 marca 2011 r. ( 423 świadczenia na kwotę 44.030,00 zł ), liczbę osób prowadzących jednoosobowe gospodarstwo domowe, którym przyznano pomoc w tej formie ( 212 ) oraz średnią wysokość tego zasiłku ( 106,45 zł). Mając na uwadze powyższe wyliczenia za nieuzasadniony uznano zarzut odwołania dotyczący lepszego traktowania przez organ innych osób, bowiem przyznany skarżącej zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłków w wysokości po 100,00 zł w miesiącu marcu i kwietniu 2011 r. odpowiada średniej wysokości zasiłków przyznanych na ten cel przez organ pomocowy. Kolegium zauważyło również, że przyznana M.R. pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup posiłków w miesiącu marcu i kwietniu 2011 r. nie jest jedyną formą pomocy, jaką uzyskała ona z MOPS w B., ponieważ otrzymała ona również: • pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup posiłków w wysokości po 70 zł w miesiącu styczniu i lutym 2011 r., • zasiłek okresowy 238,50 zł miesięcznie za styczeń i luty 2011 r., 223,50 zł za marzec i 238,50 zł za kwiecień 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało więc, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o obowiązujące przepisy, a o wysokości przyznanego świadczenia decydowała nie tylko sytuacja życiowa zainteresowanej, ale także możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Powyższe rozstrzygnięcie M.R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. Podniosła, że jest dyskryminowana przez organ pomocowy, który swoimi decyzjami nie pozwala jej godnie żyć, tak jak zapewnia jej to art. 30 Konstytucji RP. Wskazała, że przyznawane są jej zasiłki w zaniżonej wysokości a także odmawia się jej przyznania zasiłków na leki w sytuacji, gdy stan jej zdrowia uległ pogorszeniu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi wskazano, że z art. 30 Konstytucji RP nie sposób wyprowadzić wniosku, że organ pomocy społecznej ma obowiązek w każdej sytuacji uwzględnić wniosek strony i przyznać jej pomoc w wysokości ją satysfakcjonującej, a przepis konstytucji nie może sam w sobie stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, wskazując przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt SK 15/01. Za bezpodstawny uznano również zarzut zaniżania przyznanych zasiłków, co potwierdza przedstawione rozliczenie posiadanych i wydatkowanych środków finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., skargę należy oddalić. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem. Przedmiotem oceny Sądu jest legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. którą utrzymano w mocy decyzję przyznającą zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w okresie od M.R. pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup posiłków w miesiącu marcu i kwietniu 2011 r. w wysokości po 100,00 zł miesięcznie. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie nie jest więc rozstrzygniecie o przyznaniu świadczenia co do zasady, ale o jego wysokości. Materialno prawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zgodnie z art. 3 i art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150% kryterium dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Stosownie do art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W tej sytuacji należy wziąć pod uwagę zasady określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku, Nr 175, poz. 1362, ze zm.), zwanej dalej u.p.s. Wśród świadczeń z pomocy społecznej, jak wynika to z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca przewidział m. in. świadczenie w formie zasiłku celowego. Stosownie do przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany stronie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nie budzi wątpliwości fakt, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej (a wiec nie każdej) potrzeby życiowe. Z woli ustawodawcy, zasiłek celowy jest świadczeniem z pomocy społecznej, które może, ale nie musi zostać przyznane, nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, aby je otrzymać. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy.). Trzeba zatem przyznać rację organom, że w tej sytuacji wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Fakultatywność świadczenia wynika z samego sformułowania treści przepisu art. 39 cytowanej ustawy, gdzie użyto sformułowania "może być przyznany". To z kolei powoduje, że decyzja w sprawie zasiłku celowego wydawana jest w granicach uznania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że uznanie administracyjne nie może oznaczać oczywiście dowolności postępowania administracyjnego. W tym miejscu przytoczyć należy tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 299415), gdzie wskazano, że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (pkt 1). Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu da oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości (pkt 2). Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (pkt 3). Podobne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Warto tu zwrócić uwagę na: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 884/07 (Lex nr 382752), wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 94/06 (Lex nr 209723), wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1825/05 (Lex nr 194040), wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa1553/04 (Lex nr 192950). Zdaniem Sądu, po zbadaniu okoliczności sprawy w kontekście zgromadzonych dokumentów, wbrew zarzutom skargi, podzielić należy w pełni argumentację organu zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zarówno dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują, że wnikliwie ustalono sytuację materialną jak i osobistą skarżącej w omawianym okresie, prawidłowo przyjmując, że spełniała ona kryteria do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego w ramach wieloletniego programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Wskazano również, jakimi środkami przeznaczonymi na udzielanie pomocy w formie zasiłków celowych dysponował organ pomocowy, jaka była liczba świadczeń przyznanych rodzinom i osobom pomoc w formie posiłków oraz zasiłków celowych a także jakimi kryteriami kierowano się przy ich przyznawaniu. W ocenie Sądu, rzeczą właściwych organów jest wyważenie przyznawanej pomocy z uwzględnieniem sytuacji subiektywnej uprawnionego i sytuacji obiektywnej, na którą składa się sytuacja finansowa ośrodka i konieczność zabezpieczenia, choć w części, potrzeb znacznej liczby innych osób znajdujących się w bardzo trudnej sytuacji życiowej i materialnej, z czego organ wywiązał się w sposób należyty. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, iż organy obu instancji w sposób wyczerpujący dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłków. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, granic uznania administracyjnego nie przekroczono a zatem nie można postawić organom administracji zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, podzielić należy stanowisko organu, że przepisy konstytucji znajdują uszczegółowienie w przepisach ustaw, a te dopiero stają się podstawą rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Wywiedziona przez organ argumentacja w połączeniu z analizą przedstawionej, szczegółowej sytuacji finansowej organu pomocowego ( ze wskazaniem konkretnych kwot i liczb ) pozwala uznać również za bezzasadny zarzut dyskryminowania skarżącej. W konsekwencji, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. m.ch.