II SA/Łd 709/10

Dnia 19 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], znak: [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 17, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992, ze. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058), odmówił D. N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem M. N. W trakcie przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że D. N. w dniu 10 marca 2009 roku złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko M. N. Do wymienionego wniosku dołączyła orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności dziecka wydane przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] bez wskazania na znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałego współudziału, na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Od powyższego orzeczenia wnioskodawczyni odwołała się do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł., który to decyzją z dnia [...] znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Następnie Sąd Rejonowy dla [...] w Ł., wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 roku zmienił owo orzeczenie uznając, że M. N. wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji oraz wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ wyjaśnił, że w treści art. 17 ust. 1, w związku z art. 3 pkt 9, 20 i 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca jasno i jednoznacznie określił warunki, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o wyżej wymienione świadczenie. Z uwagi zatem na fakt, iż M. N. ukończyła 16 rok życia, nie wypełnia definicji dziecka niepełnosprawnego (art. 3 pkt. 9) i aby otrzymać przedmiotowe świadczenie winna legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast, jak wynika z dokumentów sprawy, córka wnioskującej jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a zatem w opinii organu pierwszej instancji świadczenie pielęgnacyjne dla jej matki z tytułu niepodjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad dzieckiem nie przysługuje. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła D. N. wskazując, iż nie zgadza się z zaprezentowaną w jej uzasadnieniu interpretacją art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie odwołującej się w przypadku wskazania w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje niezależnie od stopnia niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 ustawy z o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 17 w/w ustawy wskazuje dwie odrębne grupy osób, nad którymi opieka daje prawo do korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego - są to osoby legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności (po spełnieniu dodatkowych warunków) oraz osoby legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej organ wskazał, że w art. 3 pkt 9 ustawy zdefiniowano pojęcie niepełnosprawnego dziecka - rozumiejąc przez to dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia, legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Natomiast w art. 3 pkt 15 zawarta została definicja pełnoletniej osoby niepełnosprawnej - pod tym pojęciem ustawodawca rozumie pełnoletnią osobę legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, a także osobę która ukończyła 75 lat. Zaś w pkt 20 i 21 ustawodawca definiuje również pojęcia umiarkowanego i znacznego stopnia niepełnosprawności. Zdaniem organu odwoławczego z treści powyższych przepisów wynika, iż w przypadku dzieci do 16 roku życia potwierdzenie niepełnosprawności znajduje wyraz w wydanym przez właściwy organ orzeczeniu o niepełnosprawności, zaś w przypadku osób powyżej 16 roku życia wydawany jest inny dokument - mianowicie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (lekkim, umiarkowanym bądź znacznym). Pozostaje to w logicznej spójności z zapisami art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123 poz. 776 ze zmianami). Reasumując powyższe organ wskazał, iż w stosunku do osób powyżej 16 roku życia, nie są wydawane orzeczenia o niepełnosprawności, ale orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zaś dokonując wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem powyższych definicji, podniósł, iż ustawodawca odrębnie określił przesłanki konieczne do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby niepodejmującej bądź rezygnującej z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem tj. osobą do 16 roku życia oraz osobą niepełnosprawną tj. osobą w wieku powyżej 16 roku życia. W pierwszym przypadku (tj. w razie konieczności opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, czyli osobą do 16 roku życia), koniecznym jest posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, w drugim zaś (czyli w przypadku konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, czyli osobą powyżej 16 roku życia) posiadanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, określającego niepełnosprawność osoby znajdującej się pod opieką jako znaczną. Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że córka wnioskodawczyni jest osobą powyżej 16 roku życia, jej niepełnosprawność zatem znajduje potwierdzenie w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, a nie w orzeczeniu o niepełnosprawności, jak ma to miejsce w przypadku osób do 16 roku życia. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia z tytułu opieki nad osobą powyżej 16 roku życia winno być zatem oceniane na gruncie przesłanek wskazanych przez ustawodawcę dla tej grupy osób. Wobec tego, w przypadku osoby niepełnosprawnej, która ukończyła 16 rok życia, koniecznym jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ponieważ stopień niepełnosprawności córki odwołującej się określono jako umiarkowany, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992, ze. zm.). Organy obu instancji dokonały bowiem wadliwej wykładni powołanego przepisu prawa, którego zgodność z przepisami Konstytucji RP była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07 stwierdził, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( OTKA 08/6/107, Dz. U.RP 2008/138/872 ). W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przeprowadził wszechstronną analizę powołanego przepisu stwierdzając, że wskazuje on krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie bez względu na wiek dziecka. Przepis ten rodził jednak wątpliwości interpretacyjne, w szczególności w odniesieniu do sensu znaczeniowego pojęcia "dziecko". I tak w wyroku z 20 września 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1543/04, LEX nr 204653) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził np., że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie do czasu ukończenia przez dziecko 16 roku życia. Sąd powołał się na definicję "dziecka niepełnosprawnego", wyrażoną w art. 3 pkt 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą jest nim dziecko do ukończenia 16 roku życia, legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Należy jednak zwrócić uwagę, że zamieszczona w art. 3 pkt 4 ustawy definicja "dziecka" nie określa granic wiekowych dziecka stanowiąc, że "ilekroć w ustawie jest mowa [...] o dziecku - oznacza to dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną". Z art. 17 ust. 1 ustawy nie wynika, aby pojęcie dziecka, stosowane dla celów ustalenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, zostało zawężone w stosunku do przytoczonej definicji zawartej w art. 3 pkt 4 ustawy przez wskazanie granic wiekowych. Przeciwnie, wskazany w art. 17 ust. 1 ustawy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ściśle wiąże się z określonym typem regulacji rodzinnych, dla określenia których konieczne jest użycie pojęcia dziecka (wymagającego opieki), bez względu na jego wiek. Inaczej jest natomiast z pojęciem "niepełnosprawnego dziecka", którym ustawodawca posłużył się w art. 16 ust. 2 ustawy. Zgodnie z definicją "niepełnosprawnego dziecka", zamieszczoną w art. 3 pkt 9 ustawy jest nim "dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych". Art. 16 ust. 2 ustawy wymienia trzy kategorie uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego: niepełnosprawne dziecko (pkt 1), osobę niepełnosprawną w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2), osobę, która ukończyła 75 lat (pkt 3). Zróżnicowanie przez ustawodawcę kategorii uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego, a także zróżnicowanie przesłanek dla uprawnionych do 16 roku życia i powyżej 16 roku życia spowodowało, że dla celów zasiłku pielęgnacyjnego, stanowiącego inny rodzaj świadczenia opiekuńczego niż świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca przyjął ograniczone wiekowo pojęcie niepełnosprawnego dziecka. Przyjęte przez Trybunał na gruncie art. 17 ustawy rozumienie pojęcia "dziecka" dla celów świadczenia pielęgnacyjnego potwierdza ponadto regulacja zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wyłączająca uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli "osoba wymagająca opieki (...) pozostaje w związku małżeńskim". Zgodnie z regulacją Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżeństwo nie może zostać zawarte przez mężczyznę w wieku poniżej 18 lat oraz (i to w szczególnych wypadkach) kobietę w wieku poniżej 16 lat. Oznacza to, że jeśli osoba wymagająca opieki zawiera związek małżeński, to osoba uprawniona dotychczas, w związku ze sprawowaniem opieki, do świadczenia pielęgnacyjnego zostaje tego uprawnienia pozbawiona. Dotyczy to także sytuacji, w których opieka sprawowana była nad dzieckiem powyżej 16 lat. W ocenie Trybunału takie rozumienie art. 17 ust. 1 ustawy (jako przepisu nieodnoszącego się wyłącznie do osób poniżej 16-tego roku życia) potwierdza też uzasadnienie projektu ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 732), którą to ustawą zmieniono zaskarżony art. 17 ust. 1 ustawy, wyłączając z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów prawnych dziecka. W uzasadnieniu projektu tej zmiany stwierdzono: "skreślenie w art. 17 ust. 1 wyrazów «opiekunowi prawnemu dziecka» wynika z faktu, że zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i dawny zasiłek stały z pomocy społecznej, który zastąpiony został przez świadczenie pielęgnacyjne, kierowane było i jest do rodziców w związku z opieką nad dzieckiem własnym lub przysposobionym, niezależnie od wieku tego dziecka" (druk sejmowy nr 3393/IV kadencja). Za wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowaną w wyroku TK z 18.07.2008 r., a także w wyroku TK z 15.11.2006 r. – P 23/05 – OTKA 10/06/151, opowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. – P 41/07 – OTKA 6/08/109. W ślad za powołaną wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ukształtowało się orzecznictwo sądów administracyjnych, które podobnie jak Trybunał Konstytucyjny uznawały, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje także po ukończeniu przez dziecko 16 roku życia, jeżeli tylko legitymuje się ono orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej opieki lub pomocy innej osoby i nie jest konieczne posiadanie orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności (vide: wyrok NSA z 17.10.2008 r. I OSK 1647/07 – LEX nr 501801; wyroki WSA w Poznaniu: z 16.07.2008 r. IV SA/Po 125/08 – LEX nr 509616, z 18.12.2008 r. IV SA/Po 342/08 – niep.; wyrok WSA w Białymstoku z 12.03.2009 r. II SA/Bk 845/08 – nieb.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę tę linię orzecznictwa w pełni podziela. Wskazana powyżej wykładnia powołanego przepisu znalazła również odzwierciedlenie w jego zmianie ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych. (Dz. U. Nr 219, poz. 1706), która weszła w życie z dniem 1.01.2010 r. Zmieniony art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi obecnie, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca w miejsce pojęcia "dziecka" wprowadził zatem pojęcie "osoby" legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rozpoznawanej sprawie, w okresie objętym wnioskiem o przyznanie świadczenia M. N. była osobą, która ukończyła 16 lat, ale legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyrok Sądu Rejonowego dla [...]z dnia 19 sierpnia 2009 r. w sprawie sygn. akt [...] zmieniający orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w ten sposób, że M. N. wymaga stałej pomocy innych osób w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wiąże bowiem – ze skutkiem ex tunc – nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Mając na uwadze przytoczoną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie było zdaniem Sądu podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy decyzje organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. podlegały uchyleniu. m.o.