II SA/Łd 710/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. P.-B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od zawiadomienia o pozostawieniu wniosku o wznowienie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokat M. F. – S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A 36 lok. 8, kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu J.P.-B. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat M. F. – S. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. B.A. Postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na postawie art. 134 w związku z art. 64 § 2, art. 104, art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 735) - zwanej k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J.P.-B. od zawiadomienia Wójta Gminy Z. z dnia [...]r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...]r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że J.P.-B. na ww. zawiadomienie Wójta Gminy Z. z dnia [...]r. pismami, wniesionymi za pośrednictwem ogólnodostępnej poczty elektronicznej, wniósł do Kolegium za pośrednictwem Wójta Gminy Z.: 1. pismem z dnia 13 maja 2021r. odwołanie od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...]r., [...], wraz z ponagleniem, 2. pismem z dnia 11 maja 2021r. wezwanie i wniosek o przywrócenie terminu. Kolegium wskazało, że skarżący w swym odwołaniu (i ponagleniu) stwierdził, iż cyt.: "Odwołuję się od decyzji brak nazwania decyzja znak [...] z dnia [...] i wnoszę o uchylenie Wymieniony pomimo kilku otrzymanych skarg o wznowienie postępowania z różnych dat i przesłanych przez inne instytucje nie podjął przez pół roku żadnych czynności w trybie kpa a jego żądanie podania daty dowiedzenia się jest wykrętem bo wszystko zostało podane i do SKO w Ł. Niech przeczyta akta głupio. Jednocześnie w trybie art. 37 p 1 kpa składam skargę (kolejna) na bezczynność, Do wiadomości Prokuratora". Kolegium zwróciło uwagę, że odwołanie zostało wniesione za pośrednictwem poczty elektronicznej i nie zostało podpisane. Dodało przy tym, że odwołanie to nie zostało wniesione w formie dokumentu elektronicznego, o którym mowa w art. 66 § 3a k.p.a., gdyż nie jest opatrzone podpisem elektronicznym ani też nie zostało wniesione za pośrednictwem platformy ePUAP. Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało, że pismem z dnia 25 maja 2021r. wezwało skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków wniesionego odwołania przez jego podpisanie, bądź przesłanie podpisanego odwołania (jak i ponaglenia, a także wezwania i wniosku o przywrócenie terminu), w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Skarżący w dniu 22 czerwca 2021r. podpisał wniesione odwołanie (jak i ponaglenie). Kolegium, rozpatrując powyższe odwołanie wniesione pismem z dnia 13 maja 2021r. (ponaglenie oraz wezwanie i wniosek o przywrócenie terminu stanowią przedmiot odrębnych rozstrzygnięć Kolegium), stwierdziło na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność ww. odwołania z przyczyn przedmiotowych. Kolegium zwróciło uwagę, że skarżący swym odwołaniem kwestionuje pismo Wójta Gminy Z. z dnia 26 kwietnia 2021r., [...], którym został powiadomiony o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2020r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...]r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium, skarżący przyjmuje, że ww. pismo jest decyzją administracyjną i tym samym możliwe jest wniesienie od niego odwołania. Kolegium, odwołując się do art. 127 § 1 k.p.a. i art. 128 k.p.a., wskazało, że warunkiem skutecznego wniesienia odwołania (czy też zażalenia) do organu wyższego stopnia, pomijając kwestię zachowania terminu 14 dni od dnia doręczenia decyzji – co w tym przypadku nie miało miejsca (lub 7 dni od dnia doręczenia postanowienia) – jest istnienie decyzji administracyjnej (bądź też zaskarżalnego postanowienia). Kolegium dodało, że w tym przypadku nie ma decyzji administracyjnej, nie ma władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej przez organ administracji, nie ma rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach J.P.-B., bowiem pozostawienie wniosku bez rozpoznania następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a pismo zawiadamiające o tym nie jest decyzją administracyjną, co pozostaje w zgodzie z utrwalonymi poglądami doktryny, jak i orzecznictwem sądów administracyjnych. Ponadto Kolegium odwołując się do orzecznictwa wyjaśniło, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania. Stanowi ono formę zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie spełnia wymagań podstawy prawnej do wydania przez organ administracji decyzji. Pozostawienie podania bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. jest czynnością materialno-techniczną, a co za tym idzie wydanie decyzji w tym zakresie przesądza o jej wydaniu bez podstawy prawnej. Zasady praworządności nakazują wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obciążonej wadą w postaci braku podstawy do jej wydania. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że niezadowolenie skarżącego z pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania, nie oznacza automatycznie, że została wydana decyzja administracyjna o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania i, że tym samym możliwe jest kwestionowanie decyzji, która nie została wydana. Analizując sprawę Kolegium stwierdziło, że niedopuszczalność odwołania w tej sprawie ma miejsce z przyczyn przedmiotowych – nie ma przedmiotu odwołania, gdyż nie ma w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji skoro nie została wydana, a jedynie powiadomiono stronę o dokonaniu czynności materialno-technicznej. W ocenie zatem Kolegium, nie jest dopuszczalnym kwestionowanie środkiem odwoławczym decyzji administracyjnej, która to nie istnieje, niezależnie od oceny czynności materialno-technicznej dokonanej przez organ I instancji przez daną stronę, co w konsekwencji stanowi o konieczności zastosowania normy zawartej w art. 134 k.p.a. W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że nie zachodziła tym samym konieczność odnoszenia się merytorycznie do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego, jak i zawartych w kolejnych pismach procesowych między innymi: z dnia 5 lipca 2021r., z dnia 3 lipca 2021r., z dnia 27 czerwca 2021r., z dnia 26 czerwca 2021r., z dnia 9 czerwca 2021r., wnoszonych standardowo za pośrednictwem ogólnodostępnej poczty elektronicznej (w tym także, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi), a więc w formie, która to, jak już wskazano powyżej, nie jest formą przewidzianą prawem. Nie zachodziła tym samym konieczność wzywania do usunięcia braków formalnych tych pism procesowych. Dodatkowo Kolegium pouczyło o treści art. 391 k.p.a. Skargę na to postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyły J.P.-B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako niezgodnego z prawem. Skarżący podniósł kwestię niezrozumienia treści wnoszonych spraw. Jego zdaniem, z uwagi na nie rozpatrzenie merytoryczne jego argumentów, Kolegium może we własnym zakresie uchylić swoje postanowienie. W ocenie skarżącego, dywagacje Kolegium nie zmieniają faktu, że zostało naruszone prawo budowlane. W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi. Ponadto, zdaniem Kolegium, skarga nie zawiera żadnego wskazania, którą normę prawa naruszyło Kolegium, poza ogólnym stwierdzeniem, iż postanowienie jest niezgodne z prawem. Kolegium dodało również, że nie stosuje i nie może stosować norm prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od zawiadomienia Wójta Gminy Z. z dnia [...]r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) - dalej: k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyżej powołany przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli środka odwoławczego pod względem formalnym. Pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia jest niedopuszczalny, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności, gdy ustali jej wystąpienie. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w zacytowanym przepisie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 sierpnia 2021 r., II SA/Ke 611/21, LEX nr 3241449). Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2008 r., VII SA/Wa 333/08; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z mocy art. 127 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji. Warunkiem jego skutecznego wniesienia jest istnienie decyzji a zatem odwołanie nie jest dopuszczalne gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną lecz stanowi akt normatywny, czynność cywilnoprawną lub czynność materialno-techniczną (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., I OSK 3669/18, LEX nr 2623536). Z mocy art. 64 § 2 k.p.a. pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest skutkiem nieusunięcia w terminie braków podania, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia i następuje ono w drodze czynności materialno-technicznej. Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny oraz judykatury pismo zawiadamiające o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie jest decyzją administracyjną. Decyzja administracyjna stanowi bowiem władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach adresowane do indywidualnej osoby w konkretnej sprawie administracyjnej. Należy także wskazać na brak podstawy prawnej do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Podstawy takiej nie stanowi przepis art. 64 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 3043/19, LEX nr 3036957). W niniejszej sprawie skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., z treści którego wynika, że przedmiotem odwołania jest pismo Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. znak [...]. Wskazanie daty pisma "26.04.2031" stanowi w ocenie Sądu oczywistą omyłkę pisarską. Treść wskazanego pisma obejmuje zawiadomienie skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnia w piśmie przyczyny pozostawienia wniosku bez rozpoznania oraz poucza, że na podstawie art. 64 k.p.a. nie wydaje się decyzji ani postanowienia a jedynie należy zawiadomić zainteresowanego o fakcie pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Nie budzi zatem wątpliwości, że odwołanie dotyczy czynności materialno-technicznej w postaci pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania a w niniejszej sprawie nie została wydana i co za tym idzie nie została także doręczona decyzja, która mogłaby być przedmiotem odwołania. Brak przedmiotu odwołania przesądza o jego niedopuszczalności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. O kosztach niepłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a., w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18). is